如何推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化？
經(jīng)國(guó)序民，正其制度。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，全面回答了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理應(yīng)該“堅(jiān)持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么”這個(gè)重大政治問(wèn)題。
推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我們又應(yīng)該“堅(jiān)持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么”？
為自然資源治理現(xiàn)代化筑牢法治基石
法者，治之端也。法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的決定明確提出，全面依法治國(guó)是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)之一，要將堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系擺在更加突出的位置。
在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，制度是治理的依據(jù)和結(jié)果，是為“法制”；治理是制度的實(shí)踐和創(chuàng)新，方為“法治”，二者相輔相成、不可分割，只有踐行“法治”才能將“法制”更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。
作為國(guó)家法治體系的重要一隅，自然資源法治建設(shè)同樣需要秉承“健全法制，厲行法治”這一法治規(guī)律，堅(jiān)持“黨中央精神、國(guó)家立場(chǎng)、權(quán)責(zé)對(duì)等，嚴(yán)起來(lái)”的要求，筑牢五大基石。
推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，首先要構(gòu)建完備的自然資源法律規(guī)范體系。良法是善治之前提。適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革和生態(tài)文明建設(shè)總體要求，自然資源領(lǐng)域建章立制的任務(wù)更加繁重。一方面，要加快修改《土地管理法實(shí)施條例》《永久基本農(nóng)田保護(hù)條例》等配套法規(guī)規(guī)章，確保新《土地管理法》順利實(shí)施；推動(dòng)修改《礦產(chǎn)資源法》《森林法》等自然資源領(lǐng)域基本法律。另一方面，要配合相關(guān)部門(mén)做好長(zhǎng)江保護(hù)法、南極法、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法等起草工作，開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃法立法研究等。同時(shí)，還要“立改廢釋”并舉，以立法引領(lǐng)和保障改革，健全自然資源法律體系。
推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，需要構(gòu)建高效的自然資源法治實(shí)施體系。“徒法不足以自行。”只有嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善重大行政決策程序，持續(xù)做好規(guī)范性文件合法性審核，全面推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能確保自然資源法律法規(guī)全面有效實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，還要深入推進(jìn)“放管服”改革，實(shí)行“減證便民”，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，讓自然資源法治實(shí)施體系能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)。另外，還要用好民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等訴訟手段，拓寬自然資源法治實(shí)施體系，創(chuàng)新自然資源治理體系。
推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，需要構(gòu)建嚴(yán)密的自然資源法治監(jiān)督體系。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，此乃鐵律。自然資源事關(guān)人民群眾重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益和生態(tài)文明建設(shè)，工作人員履職過(guò)程中稍有不慎將嚴(yán)重侵害群眾權(quán)益以及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。要確保自然資源系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力始終運(yùn)行在法治軌道上，不僅要舞好黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督等“大棒”，還得用好行政復(fù)議、行政訴訟、公益訴訟等法治監(jiān)督“利器”。
推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，需要構(gòu)建有力的自然資源法治保障體系?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。沒(méi)有有力的法治保障，自然資源法治體系的建立就無(wú)從談起。自然資源法治建設(shè)要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將政治與業(yè)務(wù)高度融合，把黨中央精神貫徹到履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)全過(guò)程；充實(shí)法律顧問(wèn)、公職律師等力量，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的法治隊(duì)伍；充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代科技手段和融媒體，打造“智慧法治”等。
推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，還需完善的自然資源黨內(nèi)制度體系。依規(guī)治黨深入黨心，依法治國(guó)才能深入民心。針對(duì)自然資源領(lǐng)域一些不作為、亂作為、形式主義和官僚主義的現(xiàn)象，必須加強(qiáng)系統(tǒng)治理和源頭治理，將有關(guān)措施上升為制度，以黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法之準(zhǔn)則鍛造出推動(dòng)法治建設(shè)的中流砥柱，為自然資源法治建設(shè)保駕護(hù)航。
大道之行，天下為公；良法善治，民之所向。助力實(shí)現(xiàn)善治這一國(guó)家治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)，必須加快建設(shè)自然資源法治體系，實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障，讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗復(fù)議案件中都感受到公平正義。
牽住自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革這個(gè)“牛鼻子”
一部當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展史，必然連著國(guó)家治理的現(xiàn)代化發(fā)展歷程。沒(méi)有扎實(shí)的制度奠基，治理跟不上，就不可能有國(guó)家的“強(qiáng)”、人民生活的“好”。
十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》后，治理體系和治理能力現(xiàn)代化一時(shí)間成為熱詞。自然資源部門(mén)作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的主力軍和主責(zé)部門(mén)，答好推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化這份考題，責(zé)無(wú)旁貸。這包括如何完善和發(fā)展自然資源管理制度體系和將制度體系轉(zhuǎn)化為治理效能兩個(gè)層面問(wèn)題。其中，一個(gè)深層的關(guān)鍵問(wèn)題即自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。
當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革雖已啟動(dòng)，但仍任重道遠(yuǎn)。權(quán)利體系包括什么、權(quán)利主體是誰(shuí)的、權(quán)能如何完善和有效實(shí)現(xiàn)，以及如何推動(dòng)制度實(shí)施轉(zhuǎn)化，這些核心問(wèn)題一直是困擾自然資源管理實(shí)踐的深層次基礎(chǔ)性問(wèn)題。只有從根本上回答清楚并有效實(shí)踐，才能確保山水林田湖草和諧永續(xù)發(fā)展。
其一，健全完善自然資源權(quán)利體系是前提。我國(guó)自然資源權(quán)利體系問(wèn)題十分復(fù)雜，既有長(zhǎng)期自然資源分散管理的歷史原因，也與我國(guó)民事法律制度建設(shè)密切相關(guān)。健全權(quán)利體系的首要任務(wù)是明確自然資源的范疇到底多大，即明確“物”的范圍，進(jìn)而明確各種自然資源實(shí)物包括的所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)體系。核心難點(diǎn)在于解決權(quán)利缺失和權(quán)利重疊交叉。比如：國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)、自留山自留地等權(quán)利類(lèi)型空白。再比如：同為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一稱謂，但因招拍掛取得和流轉(zhuǎn)取得等權(quán)利取得方式不同，權(quán)利內(nèi)容差別很大，權(quán)利同名異質(zhì)問(wèn)題突出。只有說(shuō)清道明這些問(wèn)題，才能談后續(xù)如何監(jiān)管保護(hù)。
其二，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)和自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是基礎(chǔ)。確權(quán)登記是明確權(quán)利主體的有效手段，通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記將集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)以及限制、提示法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿，有效保護(hù)了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人的合法權(quán)益和市場(chǎng)交易安全。以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，將水流、森林、濕地等國(guó)家自然資源所有權(quán)和自然生態(tài)空間的自然狀況、權(quán)屬狀況等信息記載自然資源登記簿，并關(guān)聯(lián)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記信息，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)自然資源所有權(quán)主體的清晰確認(rèn)，并向全社會(huì)法定公開(kāi)，有效解決了所有權(quán)不清楚問(wèn)題，科學(xué)劃清了“四條邊界”。十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，既體現(xiàn)了這項(xiàng)工作的重要性，也為后續(xù)工作推進(jìn)指明了方向。
其三，完善權(quán)能，創(chuàng)新權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式是關(guān)鍵。主體、客體和內(nèi)容是權(quán)利的三要素。通論上，權(quán)利能力包括占有、使用、收益、處分四項(xiàng)，不同權(quán)利類(lèi)型的權(quán)利內(nèi)容有別。如何對(duì)這四項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行科學(xué)配置，是創(chuàng)新所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。尤其是要從自然資源價(jià)值和增量收益兩個(gè)層面，科學(xué)考量處理好國(guó)家、集體和個(gè)人的利益分配問(wèn)題。中央政府直接行使和委托行使甚至法定授權(quán)行使的自然資源清單范圍、不同權(quán)利行使主體間的權(quán)責(zé)邊界、協(xié)同模式、利益配置等，始終是權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式躲不開(kāi)、繞不過(guò)的問(wèn)題。
眾所周知，制度的生命力在于執(zhí)行，只有執(zhí)行好、執(zhí)行到位，才能真正有效果。創(chuàng)新行政監(jiān)管制度體系，打通制度體系構(gòu)建向治理效能轉(zhuǎn)化的“最后一公里”尤為重要。長(zhǎng)期以來(lái)，我們通過(guò)不斷創(chuàng)新運(yùn)用督導(dǎo)、檢查、督察、通報(bào)、問(wèn)責(zé)等常規(guī)行政管理手段，推進(jìn)了自然資源監(jiān)管和保護(hù)有效落地。但面對(duì)新形勢(shì)、新要求，仍亟須不斷創(chuàng)新法理—邏輯—技術(shù)支撐—行政管理“四位一體”的自然資源治理工作方法論，打通科技創(chuàng)新成果向行政管理制度設(shè)計(jì)的堵點(diǎn)。
自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化絕非一朝一夕即可實(shí)現(xiàn)。當(dāng)務(wù)之急是牢牢牽住自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革這個(gè)“牛鼻子”，做到民事和行政兩個(gè)視角“雙管齊下”，先解決“根”上的權(quán)利問(wèn)題，再?gòu)?qiáng)調(diào)如何“管”出實(shí)效。
新時(shí)代生態(tài)修復(fù)亟待實(shí)現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變
“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。”當(dāng)下，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗中國(guó)，已逐漸成為人們的共識(shí)和自覺(jué)，而生態(tài)修復(fù)作為推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，也成為理論與實(shí)踐熱點(diǎn)。
黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)。其言也簡(jiǎn)，其意也賅，再次告訴我們要秉承“山水林田湖草是一個(gè)生命同體”理念推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)修復(fù)。但從國(guó)內(nèi)現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，還須摒棄傳統(tǒng)生態(tài)修復(fù)的部分思維，做到四大轉(zhuǎn)變。
其一，要擺脫“只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林”的局限思維，從關(guān)注立地尺度向關(guān)注景觀尺度轉(zhuǎn)變。過(guò)去，傳統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)工程主要關(guān)注特定生態(tài)系統(tǒng)組成與結(jié)構(gòu)，傾注了大量精力研究植物的篩選配置、種植密度、喬灌草比例等等。但事實(shí)上，氣候變化對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響巨大。在生態(tài)修復(fù)中如何提高生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，也應(yīng)是探索的重點(diǎn)。當(dāng)下國(guó)際上新的生態(tài)修復(fù)工程已經(jīng)在關(guān)注景觀等多尺度生態(tài)過(guò)程，比如水文循環(huán)、生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力和食物鏈相互作用等?！渡锒鄻有怨s》（2011）也呼吁要采用景觀方法規(guī)劃和執(zhí)行氣候變化適應(yīng)活動(dòng)，以避免或減輕對(duì)生物多樣性的影響。
其二，基于“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”，從關(guān)注要素向關(guān)注要素間關(guān)系轉(zhuǎn)變。以往，我們的生態(tài)修復(fù)常常是“種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田”，容易顧此失彼，造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。實(shí)際上，山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，需要整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。正如世界荒野基金主席萬(wàn)斯·馬丁先生近日到訪自然資源部國(guó)土整治中心時(shí)所言，“關(guān)系”是生態(tài)修復(fù)成功的關(guān)鍵。新時(shí)代開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，應(yīng)突出不同生態(tài)系統(tǒng)之間的相互影響、相互制約、相互作用的哲學(xué)關(guān)系，摒棄過(guò)去單獨(dú)治理的思維。
其三，摒棄目標(biāo)思維的局限，從關(guān)注目標(biāo)向關(guān)注過(guò)程轉(zhuǎn)變。過(guò)去，我們講生態(tài)修復(fù)時(shí)往往會(huì)設(shè)定一個(gè)明確目標(biāo)，比如要恢復(fù)到破壞前的生態(tài)系統(tǒng)。然而，氣候變化使生態(tài)修復(fù)好比“射擊移動(dòng)的靶子”，今天的參照生態(tài)系統(tǒng)其物質(zhì)水文循環(huán)、生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力和食物鏈等都已發(fā)生變化，成為“回不去的從前”。國(guó)際生態(tài)修復(fù)界認(rèn)為生態(tài)修復(fù)并沒(méi)有統(tǒng)一的“菜譜”，要通過(guò)恢復(fù)物種和生態(tài)過(guò)程來(lái)減輕人類(lèi)干擾所帶來(lái)的影響。相比于傳統(tǒng)的“人類(lèi)引導(dǎo)、自然助力”的修復(fù)方式，新的修復(fù)模式應(yīng)是“自然引導(dǎo)、人類(lèi)助力”，給予自然休養(yǎng)生息的時(shí)間，讓它按照自然規(guī)律進(jìn)行自我修復(fù)，去塑造陸地和海洋，修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)并恢復(fù)退化景觀。
其四，堅(jiān)持安全、生態(tài)、景觀的次序，從基于技術(shù)向基于自然轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)以征服自然、改造自然引以為豪，熱衷于追求高技術(shù)、高投入、大組團(tuán)、大景觀，因此常被詬病。新時(shí)代生態(tài)修復(fù)應(yīng)按照先消除威脅保生態(tài)安全，再修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)以提升系統(tǒng)功能，再兼顧景觀的次序，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力大小，選擇自然恢復(fù)、人工輔助、人工重建等基于自然的解決方案，而不是靠技術(shù)去打造“偽生態(tài)、實(shí)損害”工程、“盆景”項(xiàng)目、形象工程。
老子曰：“人法地,地法天,天法道,道法自然。”古人尚知“道法自然”，新時(shí)代生態(tài)修復(fù)更應(yīng)“道法自然”，改變慣性思維，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，用自然的解決方案去呵護(hù)山水林田湖草生命共同體。
不忘國(guó)土空間治理的初心和使命
“放眼世界，我們正在做的，是一件前無(wú)古人的大事。”一位專(zhuān)家在場(chǎng)場(chǎng)爆滿的國(guó)土空間規(guī)劃培訓(xùn)班上如是說(shuō)。誠(chéng)然，目前還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家，能夠在如此的體量和縱深下，完成系統(tǒng)的國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)。可供借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)有限且零散，更多的路要靠我們自己摸索。
當(dāng)前，各地國(guó)土空間規(guī)劃編制正在緊鑼密鼓地推進(jìn)中，規(guī)劃編制者們被淹沒(méi)在基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)、指標(biāo)、規(guī)則的海洋里。他們往往面臨兩重困局：一方面來(lái)自外部，國(guó)土空間作為承載生產(chǎn)生活生態(tài)各類(lèi)需求的空間平臺(tái)，每一次規(guī)劃方案的修改，都面臨著復(fù)雜激烈的多元利益博弈；另一方面來(lái)自內(nèi)部，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃這個(gè)新事物來(lái)說(shuō)，無(wú)論是出身土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃還是其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，每個(gè)規(guī)劃師都可能面臨大量的認(rèn)知空白。防止國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的多元融合目標(biāo)，在層層落實(shí)過(guò)程中不斷損耗、“層層降維”，最后回到老路上去，是管理層和業(yè)界普遍擔(dān)心的問(wèn)題。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃編制中，需要時(shí)時(shí)叩問(wèn)初心；在面對(duì)艱難選擇時(shí)，要堅(jiān)持核心價(jià)值判斷；在面對(duì)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)處理好幾大關(guān)系，掌握一些基本的思維方法。
自2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》發(fā)布以來(lái)，黨中央關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的一系列重要戰(zhàn)略部署形成了幾個(gè)核心價(jià)值判斷：是不是符合生態(tài)文明建設(shè)的總體要求；資源環(huán)境問(wèn)題是否得到了緩解和解決；國(guó)土空間布局是否得到優(yōu)化，治理能力是否提升；人民的獲得感、歸屬感、幸福感是否增強(qiáng)。
筆者以為，圍繞這些核心價(jià)值判斷，應(yīng)著力處理好幾大關(guān)系：
一是人與自然的關(guān)系。工業(yè)文明將生態(tài)環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)的自然資源稟賦要素，而生態(tài)文明將人類(lèi)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)作為地球生態(tài)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，其建設(shè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人、人與社會(huì)的和諧。國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)也應(yīng)適應(yīng)這個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。
二是物質(zhì)與精神的關(guān)系。在基本物質(zhì)需求得到滿足的基礎(chǔ)上，人們會(huì)自然地追求健康美好的生活環(huán)境和精神文化的滿足。生態(tài)文明讓我們從大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄最終超出資源環(huán)境承載力的死循環(huán)中解脫出來(lái)，在綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展中享受美好的生活環(huán)境；在人與自然、人與人、人與社會(huì)的和諧中，得到精神的安寧和滿足。落實(shí)到規(guī)劃中，就是從原來(lái)習(xí)慣的增量規(guī)劃模式，轉(zhuǎn)向增存并重甚至是減量規(guī)劃模式。
三是守住底線和差異化管控的關(guān)系。一方面，要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三條控制線”的底線剛性管控，貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家意志；另一方面，在底線管控之外，簡(jiǎn)化審批程序和內(nèi)容，誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，管什么就批什么，給予地方更大的差別化政策空間。尤其是在詳細(xì)規(guī)劃層面，加大各領(lǐng)域?qū)＜液凸妳⑴c力度，突出體現(xiàn)地域特色、歷史風(fēng)貌、人文情懷、生態(tài)宜居。
四是“重構(gòu)”與“重來(lái)”的關(guān)系。國(guó)土空間規(guī)劃是“多規(guī)”的重構(gòu)和有機(jī)融合，不是推倒重來(lái)。它是在肯定原有“多規(guī)”合理性、有效性基礎(chǔ)上，取其精華，并根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)要求，為解決國(guó)土空間布局和資源環(huán)境的突出問(wèn)題，而進(jìn)行的規(guī)劃調(diào)整、重構(gòu)和融合。因此，“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃編制并不是平地起高樓，是有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。它更多的工作量，在統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)上，在建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)“一張圖”上，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益上。評(píng)價(jià)重構(gòu)是否成功，就要回到核心價(jià)值觀，回到國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的初心和使命上。
此外，針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制中普遍遇到的問(wèn)題，可以考慮系統(tǒng)觀、整體觀、時(shí)空觀的思維方法。如：將山水林田湖草海作為一個(gè)有機(jī)整體，進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃、管制、修復(fù)；將規(guī)劃編制、管制規(guī)則、行政審批、監(jiān)測(cè)監(jiān)督、跟蹤評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整作為一個(gè)有機(jī)整體，規(guī)劃才“能用、管用、好用”。對(duì)于當(dāng)前無(wú)法通過(guò)空間布局解決的問(wèn)題，如未來(lái)發(fā)展的不確定性問(wèn)題、隱伏礦藏的開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，可選用以時(shí)間換空間的方法來(lái)解決，以差別化管制規(guī)則來(lái)解決，以留白的方法來(lái)解決等。
總體來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大，過(guò)分求全反易裹足不前，“畢功于一役”不切實(shí)際。不如知行合一，先解決主要矛盾，在工作推進(jìn)中，動(dòng)態(tài)解決問(wèn)題。有道是，別怕什么困難無(wú)窮，持之以恒加油干，有一寸進(jìn)步，就有一寸的歡喜。待經(jīng)年回首，看千秋偉業(yè)，巍然已成。
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推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我們又應(yīng)該“堅(jiān)持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么”？
為自然資源治理現(xiàn)代化筑牢法治基石
法者，治之端也。法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的決定明確提出，全面依法治國(guó)是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)之一，要將堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系擺在更加突出的位置。
在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，制度是治理的依據(jù)和結(jié)果，是為“法制”；治理是制度的實(shí)踐和創(chuàng)新，方為“法治”，二者相輔相成、不可分割，只有踐行“法治”才能將“法制”更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。
作為國(guó)家法治體系的重要一隅，自然資源法治建設(shè)同樣需要秉承“健全法制，厲行法治”這一法治規(guī)律，堅(jiān)持“黨中央精神、國(guó)家立場(chǎng)、權(quán)責(zé)對(duì)等，嚴(yán)起來(lái)”的要求，筑牢五大基石。
推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，首先要構(gòu)建完備的自然資源法律規(guī)范體系。良法是善治之前提。適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革和生態(tài)文明建設(shè)總體要求，自然資源領(lǐng)域建章立制的任務(wù)更加繁重。一方面，要加快修改《土地管理法實(shí)施條例》《永久基本農(nóng)田保護(hù)條例》等配套法規(guī)規(guī)章，確保新《土地管理法》順利實(shí)施；推動(dòng)修改《礦產(chǎn)資源法》《森林法》等自然資源領(lǐng)域基本法律。另一方面，要配合相關(guān)部門(mén)做好長(zhǎng)江保護(hù)法、南極法、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法等起草工作，開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃法立法研究等。同時(shí)，還要“立改廢釋”并舉，以立法引領(lǐng)和保障改革，健全自然資源法律體系。
推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，需要構(gòu)建高效的自然資源法治實(shí)施體系。“徒法不足以自行。”只有嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善重大行政決策程序，持續(xù)做好規(guī)范性文件合法性審核，全面推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能確保自然資源法律法規(guī)全面有效實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，還要深入推進(jìn)“放管服”改革，實(shí)行“減證便民”，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，讓自然資源法治實(shí)施體系能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)。另外，還要用好民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等訴訟手段，拓寬自然資源法治實(shí)施體系，創(chuàng)新自然資源治理體系。
推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，需要構(gòu)建嚴(yán)密的自然資源法治監(jiān)督體系。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，此乃鐵律。自然資源事關(guān)人民群眾重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益和生態(tài)文明建設(shè)，工作人員履職過(guò)程中稍有不慎將嚴(yán)重侵害群眾權(quán)益以及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。要確保自然資源系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力始終運(yùn)行在法治軌道上，不僅要舞好黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督等“大棒”，還得用好行政復(fù)議、行政訴訟、公益訴訟等法治監(jiān)督“利器”。
推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，需要構(gòu)建有力的自然資源法治保障體系?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。沒(méi)有有力的法治保障，自然資源法治體系的建立就無(wú)從談起。自然資源法治建設(shè)要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將政治與業(yè)務(wù)高度融合，把黨中央精神貫徹到履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)全過(guò)程；充實(shí)法律顧問(wèn)、公職律師等力量，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的法治隊(duì)伍；充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代科技手段和融媒體，打造“智慧法治”等。
推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，還需完善的自然資源黨內(nèi)制度體系。依規(guī)治黨深入黨心，依法治國(guó)才能深入民心。針對(duì)自然資源領(lǐng)域一些不作為、亂作為、形式主義和官僚主義的現(xiàn)象，必須加強(qiáng)系統(tǒng)治理和源頭治理，將有關(guān)措施上升為制度，以黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法之準(zhǔn)則鍛造出推動(dòng)法治建設(shè)的中流砥柱，為自然資源法治建設(shè)保駕護(hù)航。
大道之行，天下為公；良法善治，民之所向。助力實(shí)現(xiàn)善治這一國(guó)家治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)，必須加快建設(shè)自然資源法治體系，實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障，讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗復(fù)議案件中都感受到公平正義。
牽住自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革這個(gè)“牛鼻子”
一部當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展史，必然連著國(guó)家治理的現(xiàn)代化發(fā)展歷程。沒(méi)有扎實(shí)的制度奠基，治理跟不上，就不可能有國(guó)家的“強(qiáng)”、人民生活的“好”。
十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》后，治理體系和治理能力現(xiàn)代化一時(shí)間成為熱詞。自然資源部門(mén)作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的主力軍和主責(zé)部門(mén)，答好推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化這份考題，責(zé)無(wú)旁貸。這包括如何完善和發(fā)展自然資源管理制度體系和將制度體系轉(zhuǎn)化為治理效能兩個(gè)層面問(wèn)題。其中，一個(gè)深層的關(guān)鍵問(wèn)題即自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。
當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革雖已啟動(dòng)，但仍任重道遠(yuǎn)。權(quán)利體系包括什么、權(quán)利主體是誰(shuí)的、權(quán)能如何完善和有效實(shí)現(xiàn)，以及如何推動(dòng)制度實(shí)施轉(zhuǎn)化，這些核心問(wèn)題一直是困擾自然資源管理實(shí)踐的深層次基礎(chǔ)性問(wèn)題。只有從根本上回答清楚并有效實(shí)踐，才能確保山水林田湖草和諧永續(xù)發(fā)展。
其一，健全完善自然資源權(quán)利體系是前提。我國(guó)自然資源權(quán)利體系問(wèn)題十分復(fù)雜，既有長(zhǎng)期自然資源分散管理的歷史原因，也與我國(guó)民事法律制度建設(shè)密切相關(guān)。健全權(quán)利體系的首要任務(wù)是明確自然資源的范疇到底多大，即明確“物”的范圍，進(jìn)而明確各種自然資源實(shí)物包括的所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)體系。核心難點(diǎn)在于解決權(quán)利缺失和權(quán)利重疊交叉。比如：國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)、自留山自留地等權(quán)利類(lèi)型空白。再比如：同為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一稱謂，但因招拍掛取得和流轉(zhuǎn)取得等權(quán)利取得方式不同，權(quán)利內(nèi)容差別很大，權(quán)利同名異質(zhì)問(wèn)題突出。只有說(shuō)清道明這些問(wèn)題，才能談后續(xù)如何監(jiān)管保護(hù)。
其二，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)和自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是基礎(chǔ)。確權(quán)登記是明確權(quán)利主體的有效手段，通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記將集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)以及限制、提示法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿，有效保護(hù)了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人的合法權(quán)益和市場(chǎng)交易安全。以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，將水流、森林、濕地等國(guó)家自然資源所有權(quán)和自然生態(tài)空間的自然狀況、權(quán)屬狀況等信息記載自然資源登記簿，并關(guān)聯(lián)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記信息，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)自然資源所有權(quán)主體的清晰確認(rèn)，并向全社會(huì)法定公開(kāi)，有效解決了所有權(quán)不清楚問(wèn)題，科學(xué)劃清了“四條邊界”。十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，既體現(xiàn)了這項(xiàng)工作的重要性，也為后續(xù)工作推進(jìn)指明了方向。
其三，完善權(quán)能，創(chuàng)新權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式是關(guān)鍵。主體、客體和內(nèi)容是權(quán)利的三要素。通論上，權(quán)利能力包括占有、使用、收益、處分四項(xiàng)，不同權(quán)利類(lèi)型的權(quán)利內(nèi)容有別。如何對(duì)這四項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行科學(xué)配置，是創(chuàng)新所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。尤其是要從自然資源價(jià)值和增量收益兩個(gè)層面，科學(xué)考量處理好國(guó)家、集體和個(gè)人的利益分配問(wèn)題。中央政府直接行使和委托行使甚至法定授權(quán)行使的自然資源清單范圍、不同權(quán)利行使主體間的權(quán)責(zé)邊界、協(xié)同模式、利益配置等，始終是權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式躲不開(kāi)、繞不過(guò)的問(wèn)題。
眾所周知，制度的生命力在于執(zhí)行，只有執(zhí)行好、執(zhí)行到位，才能真正有效果。創(chuàng)新行政監(jiān)管制度體系，打通制度體系構(gòu)建向治理效能轉(zhuǎn)化的“最后一公里”尤為重要。長(zhǎng)期以來(lái)，我們通過(guò)不斷創(chuàng)新運(yùn)用督導(dǎo)、檢查、督察、通報(bào)、問(wèn)責(zé)等常規(guī)行政管理手段，推進(jìn)了自然資源監(jiān)管和保護(hù)有效落地。但面對(duì)新形勢(shì)、新要求，仍亟須不斷創(chuàng)新法理—邏輯—技術(shù)支撐—行政管理“四位一體”的自然資源治理工作方法論，打通科技創(chuàng)新成果向行政管理制度設(shè)計(jì)的堵點(diǎn)。
自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化絕非一朝一夕即可實(shí)現(xiàn)。當(dāng)務(wù)之急是牢牢牽住自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革這個(gè)“牛鼻子”，做到民事和行政兩個(gè)視角“雙管齊下”，先解決“根”上的權(quán)利問(wèn)題，再?gòu)?qiáng)調(diào)如何“管”出實(shí)效。
新時(shí)代生態(tài)修復(fù)亟待實(shí)現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變
“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。”當(dāng)下，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗中國(guó)，已逐漸成為人們的共識(shí)和自覺(jué)，而生態(tài)修復(fù)作為推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，也成為理論與實(shí)踐熱點(diǎn)。
黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)。其言也簡(jiǎn)，其意也賅，再次告訴我們要秉承“山水林田湖草是一個(gè)生命同體”理念推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)修復(fù)。但從國(guó)內(nèi)現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，還須摒棄傳統(tǒng)生態(tài)修復(fù)的部分思維，做到四大轉(zhuǎn)變。
其一，要擺脫“只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林”的局限思維，從關(guān)注立地尺度向關(guān)注景觀尺度轉(zhuǎn)變。過(guò)去，傳統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)工程主要關(guān)注特定生態(tài)系統(tǒng)組成與結(jié)構(gòu)，傾注了大量精力研究植物的篩選配置、種植密度、喬灌草比例等等。但事實(shí)上，氣候變化對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響巨大。在生態(tài)修復(fù)中如何提高生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，也應(yīng)是探索的重點(diǎn)。當(dāng)下國(guó)際上新的生態(tài)修復(fù)工程已經(jīng)在關(guān)注景觀等多尺度生態(tài)過(guò)程，比如水文循環(huán)、生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力和食物鏈相互作用等?！渡锒鄻有怨s》（2011）也呼吁要采用景觀方法規(guī)劃和執(zhí)行氣候變化適應(yīng)活動(dòng)，以避免或減輕對(duì)生物多樣性的影響。
其二，基于“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”，從關(guān)注要素向關(guān)注要素間關(guān)系轉(zhuǎn)變。以往，我們的生態(tài)修復(fù)常常是“種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田”，容易顧此失彼，造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。實(shí)際上，山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，需要整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。正如世界荒野基金主席萬(wàn)斯·馬丁先生近日到訪自然資源部國(guó)土整治中心時(shí)所言，“關(guān)系”是生態(tài)修復(fù)成功的關(guān)鍵。新時(shí)代開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，應(yīng)突出不同生態(tài)系統(tǒng)之間的相互影響、相互制約、相互作用的哲學(xué)關(guān)系，摒棄過(guò)去單獨(dú)治理的思維。
其三，摒棄目標(biāo)思維的局限，從關(guān)注目標(biāo)向關(guān)注過(guò)程轉(zhuǎn)變。過(guò)去，我們講生態(tài)修復(fù)時(shí)往往會(huì)設(shè)定一個(gè)明確目標(biāo)，比如要恢復(fù)到破壞前的生態(tài)系統(tǒng)。然而，氣候變化使生態(tài)修復(fù)好比“射擊移動(dòng)的靶子”，今天的參照生態(tài)系統(tǒng)其物質(zhì)水文循環(huán)、生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力和食物鏈等都已發(fā)生變化，成為“回不去的從前”。國(guó)際生態(tài)修復(fù)界認(rèn)為生態(tài)修復(fù)并沒(méi)有統(tǒng)一的“菜譜”，要通過(guò)恢復(fù)物種和生態(tài)過(guò)程來(lái)減輕人類(lèi)干擾所帶來(lái)的影響。相比于傳統(tǒng)的“人類(lèi)引導(dǎo)、自然助力”的修復(fù)方式，新的修復(fù)模式應(yīng)是“自然引導(dǎo)、人類(lèi)助力”，給予自然休養(yǎng)生息的時(shí)間，讓它按照自然規(guī)律進(jìn)行自我修復(fù)，去塑造陸地和海洋，修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)并恢復(fù)退化景觀。
其四，堅(jiān)持安全、生態(tài)、景觀的次序，從基于技術(shù)向基于自然轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)以征服自然、改造自然引以為豪，熱衷于追求高技術(shù)、高投入、大組團(tuán)、大景觀，因此常被詬病。新時(shí)代生態(tài)修復(fù)應(yīng)按照先消除威脅保生態(tài)安全，再修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)以提升系統(tǒng)功能，再兼顧景觀的次序，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力大小，選擇自然恢復(fù)、人工輔助、人工重建等基于自然的解決方案，而不是靠技術(shù)去打造“偽生態(tài)、實(shí)損害”工程、“盆景”項(xiàng)目、形象工程。
老子曰：“人法地,地法天,天法道,道法自然。”古人尚知“道法自然”，新時(shí)代生態(tài)修復(fù)更應(yīng)“道法自然”，改變慣性思維，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，用自然的解決方案去呵護(hù)山水林田湖草生命共同體。
不忘國(guó)土空間治理的初心和使命
“放眼世界，我們正在做的，是一件前無(wú)古人的大事。”一位專(zhuān)家在場(chǎng)場(chǎng)爆滿的國(guó)土空間規(guī)劃培訓(xùn)班上如是說(shuō)。誠(chéng)然，目前還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家，能夠在如此的體量和縱深下，完成系統(tǒng)的國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)。可供借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)有限且零散，更多的路要靠我們自己摸索。
當(dāng)前，各地國(guó)土空間規(guī)劃編制正在緊鑼密鼓地推進(jìn)中，規(guī)劃編制者們被淹沒(méi)在基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)、指標(biāo)、規(guī)則的海洋里。他們往往面臨兩重困局：一方面來(lái)自外部，國(guó)土空間作為承載生產(chǎn)生活生態(tài)各類(lèi)需求的空間平臺(tái)，每一次規(guī)劃方案的修改，都面臨著復(fù)雜激烈的多元利益博弈；另一方面來(lái)自內(nèi)部，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃這個(gè)新事物來(lái)說(shuō)，無(wú)論是出身土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃還是其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，每個(gè)規(guī)劃師都可能面臨大量的認(rèn)知空白。防止國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的多元融合目標(biāo)，在層層落實(shí)過(guò)程中不斷損耗、“層層降維”，最后回到老路上去，是管理層和業(yè)界普遍擔(dān)心的問(wèn)題。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃編制中，需要時(shí)時(shí)叩問(wèn)初心；在面對(duì)艱難選擇時(shí)，要堅(jiān)持核心價(jià)值判斷；在面對(duì)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)處理好幾大關(guān)系，掌握一些基本的思維方法。
自2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》發(fā)布以來(lái)，黨中央關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的一系列重要戰(zhàn)略部署形成了幾個(gè)核心價(jià)值判斷：是不是符合生態(tài)文明建設(shè)的總體要求；資源環(huán)境問(wèn)題是否得到了緩解和解決；國(guó)土空間布局是否得到優(yōu)化，治理能力是否提升；人民的獲得感、歸屬感、幸福感是否增強(qiáng)。
筆者以為，圍繞這些核心價(jià)值判斷，應(yīng)著力處理好幾大關(guān)系：
一是人與自然的關(guān)系。工業(yè)文明將生態(tài)環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)的自然資源稟賦要素，而生態(tài)文明將人類(lèi)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)作為地球生態(tài)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，其建設(shè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人、人與社會(huì)的和諧。國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)也應(yīng)適應(yīng)這個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。
二是物質(zhì)與精神的關(guān)系。在基本物質(zhì)需求得到滿足的基礎(chǔ)上，人們會(huì)自然地追求健康美好的生活環(huán)境和精神文化的滿足。生態(tài)文明讓我們從大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄最終超出資源環(huán)境承載力的死循環(huán)中解脫出來(lái)，在綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展中享受美好的生活環(huán)境；在人與自然、人與人、人與社會(huì)的和諧中，得到精神的安寧和滿足。落實(shí)到規(guī)劃中，就是從原來(lái)習(xí)慣的增量規(guī)劃模式，轉(zhuǎn)向增存并重甚至是減量規(guī)劃模式。
三是守住底線和差異化管控的關(guān)系。一方面，要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三條控制線”的底線剛性管控，貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家意志；另一方面，在底線管控之外，簡(jiǎn)化審批程序和內(nèi)容，誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，管什么就批什么，給予地方更大的差別化政策空間。尤其是在詳細(xì)規(guī)劃層面，加大各領(lǐng)域?qū)＜液凸妳⑴c力度，突出體現(xiàn)地域特色、歷史風(fēng)貌、人文情懷、生態(tài)宜居。
四是“重構(gòu)”與“重來(lái)”的關(guān)系。國(guó)土空間規(guī)劃是“多規(guī)”的重構(gòu)和有機(jī)融合，不是推倒重來(lái)。它是在肯定原有“多規(guī)”合理性、有效性基礎(chǔ)上，取其精華，并根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)要求，為解決國(guó)土空間布局和資源環(huán)境的突出問(wèn)題，而進(jìn)行的規(guī)劃調(diào)整、重構(gòu)和融合。因此，“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃編制并不是平地起高樓，是有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。它更多的工作量，在統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)上，在建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)“一張圖”上，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益上。評(píng)價(jià)重構(gòu)是否成功，就要回到核心價(jià)值觀，回到國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的初心和使命上。
此外，針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制中普遍遇到的問(wèn)題，可以考慮系統(tǒng)觀、整體觀、時(shí)空觀的思維方法。如：將山水林田湖草海作為一個(gè)有機(jī)整體，進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃、管制、修復(fù)；將規(guī)劃編制、管制規(guī)則、行政審批、監(jiān)測(cè)監(jiān)督、跟蹤評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整作為一個(gè)有機(jī)整體，規(guī)劃才“能用、管用、好用”。對(duì)于當(dāng)前無(wú)法通過(guò)空間布局解決的問(wèn)題，如未來(lái)發(fā)展的不確定性問(wèn)題、隱伏礦藏的開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，可選用以時(shí)間換空間的方法來(lái)解決，以差別化管制規(guī)則來(lái)解決，以留白的方法來(lái)解決等。
總體來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大，過(guò)分求全反易裹足不前，“畢功于一役”不切實(shí)際。不如知行合一，先解決主要矛盾，在工作推進(jìn)中，動(dòng)態(tài)解決問(wèn)題。有道是，別怕什么困難無(wú)窮，持之以恒加油干，有一寸進(jìn)步，就有一寸的歡喜。待經(jīng)年回首，看千秋偉業(yè)，巍然已成。
來(lái)源：自然全媒體（礦業(yè)邦公眾號(hào)）
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