當(dāng)今全球礦業(yè)處于深度調(diào)整時期，新變化的出現(xiàn)正在深刻影響著礦業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的興起以及高新技術(shù)的廣泛應(yīng)用使關(guān)鍵礦產(chǎn)成為各國新一輪競爭的重點，特別是隨著關(guān)鍵礦產(chǎn)在新能源開發(fā)、電子工業(yè)、國防軍工等產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用不斷增加，關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要性日漸凸顯。然而，由于關(guān)鍵礦產(chǎn)的地質(zhì)分布不均勻，具有極高的供應(yīng)風(fēng)險，且資源國家的政治穩(wěn)定水平、國與國之間的地緣政治關(guān)系都會對關(guān)鍵礦產(chǎn)安全產(chǎn)生很大影響，因此研究關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略至關(guān)重要。

 

 

一、

 

關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的依據(jù)：“關(guān)鍵性”的界定

 

目前，世界多個國家關(guān)注到關(guān)鍵礦產(chǎn)在新一輪礦業(yè)競爭中的重要地位，關(guān)鍵礦產(chǎn)“關(guān)鍵性”的界定成為各國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。關(guān)鍵礦產(chǎn)面臨著資源分布不均、儲量有限等更為復(fù)雜的潛在不確定性，其供應(yīng)鏈存在著隨時中斷的風(fēng)險，因此，澳大利亞、日本、美國和歐盟4個國家（地區(qū)）在關(guān)鍵礦產(chǎn)“關(guān)鍵性”的界定上均提及供應(yīng)風(fēng)險。關(guān)鍵礦產(chǎn)對經(jīng)濟發(fā)展和國防安全的較高價值決定了其經(jīng)濟重要性，澳大利亞、日本、歐盟均認為經(jīng)濟重要性是關(guān)鍵礦產(chǎn)界定的重要指標。此外，日本和美國結(jié)合本國國情，日本將可操作性作為界定“關(guān)鍵性”的指標之一，美國將市場動態(tài)與產(chǎn)量增長視為評價關(guān)鍵礦產(chǎn)“關(guān)鍵性”的重要指標。

關(guān)鍵礦產(chǎn)的“關(guān)鍵性”標準

 

 

二、

 

關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的歷史演進：國家對比

 

本文對澳大利亞、日本、歐盟和美國2006—2019年出臺的主要關(guān)鍵礦產(chǎn)政策文本進行比較分析?？傮w來看，澳大利亞政府的相關(guān)政策出臺較晚，2016年之后加快在關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略方面的布局，政策數(shù)量開始上升，2019年確定關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，主要政策目標沒有發(fā)生變化。日本、歐盟、美國3個國家（地區(qū)）關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略呈現(xiàn)政策數(shù)量增加、政策關(guān)注點系統(tǒng)化、清單定期更新與完善3個特征。

4個國家（地區(qū)）關(guān)鍵礦產(chǎn)政策文本累計頻次

 

 

三、

 

關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的工具選擇：國家對比

 

戰(zhàn)略目標的達成依賴于合理且有效的政策工具選擇與使用。當(dāng)前4個國家（地區(qū)）主要運用規(guī)制型政策工具，在關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略制定和實施的過程中發(fā)揮了顯著的職能效用和助推作用，保證關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)；經(jīng)濟激勵型政策工具發(fā)揮輔助作用，引導(dǎo)企業(yè)投入關(guān)鍵礦產(chǎn)替代與回收技術(shù)研發(fā)，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能力，提高企業(yè)以及國家的礦產(chǎn)競爭力；社會型政策工具作用日漸凸顯，參與主體涵蓋了政府、企業(yè)、非政府組織和公民等，涉及面廣泛，政策參與度高，通過各國企業(yè)間的彼此合作與關(guān)聯(lián)，在經(jīng)濟利益上實現(xiàn)更為緊密的聯(lián)系，增加關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)韌性。

關(guān)鍵礦產(chǎn)政策工具統(tǒng)計

 

 

四、

 

中國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略選擇

 

2016年11月，國務(wù)院批復(fù)通過《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》，將石油、天然氣、煤炭、稀土、晶質(zhì)石墨等24種礦產(chǎn)列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，作為宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理的重點對象。中國現(xiàn)階段所制定的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄主要依據(jù)國家經(jīng)濟安全、國防安全和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求角度制定，涵蓋了能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)和非金屬礦產(chǎn)。然而，在后工業(yè)發(fā)展階段，特別是隨著高新技術(shù)發(fā)展和低碳技術(shù)進步，以稀有、稀散和稀土元素為主體的關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要地位與不可替代性更為顯著。關(guān)鍵礦產(chǎn)相對于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)具有更高的經(jīng)濟重要性與供應(yīng)風(fēng)險，同時還增加了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容，因此，中國制定關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略要解決“關(guān)鍵性”的界定和政策工具選擇這兩個重要問題。

我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄

中國關(guān)鍵礦產(chǎn)的“關(guān)鍵性”界定

中國在界定關(guān)鍵礦產(chǎn)的“關(guān)鍵性”標準時，可綜合考慮經(jīng)濟重要性與供應(yīng)風(fēng)險這2個指標。（1）關(guān)鍵礦產(chǎn)應(yīng)具備經(jīng)濟重要性。關(guān)鍵礦產(chǎn)對社會經(jīng)濟平穩(wěn)運行、高新技術(shù)以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，在界定中國關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄的過程中，應(yīng)評估各類礦產(chǎn)對中國社會經(jīng)濟發(fā)展、國防建設(shè)的重要性，分類制定關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄。（2）關(guān)鍵礦產(chǎn)具有高度的供應(yīng)風(fēng)險。一方面，就本身屬性看，關(guān)鍵礦產(chǎn)具有地質(zhì)分布不均、替代性與回收率低的特點，這就決定了關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)極度依賴一次礦產(chǎn)資源開發(fā)與礦產(chǎn)品貿(mào)易。另一方面，從供需關(guān)系看，關(guān)鍵礦產(chǎn)也存在國際市場供需趨緊、供應(yīng)地社會局勢動蕩以及地緣政治關(guān)系不穩(wěn)定等風(fēng)險因素，從而易引發(fā)供應(yīng)不穩(wěn)定或中斷。因此，中國應(yīng)理清本國的優(yōu)勢礦種與緊缺礦種，在對具備儲量優(yōu)勢的稀土、鎢、銻等礦產(chǎn)加強保護的同時，關(guān)注銦、鍺等稀散稀有金屬礦產(chǎn)以及相關(guān)緊缺礦產(chǎn)的保護、采購與儲備，降低關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)和資源耗竭風(fēng)險。

中國的稀土、銻、鎂等關(guān)鍵礦產(chǎn)儲量居世界前列，并且向眾多國家出口。中國應(yīng)充分利用具備高度經(jīng)濟價值與市場潛力的關(guān)鍵礦產(chǎn)，加強對優(yōu)勢礦產(chǎn)市場動向的監(jiān)測，建立完善的資源保護與儲備相關(guān)的立法工作，保障資源安全以及未來競爭力。中國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略首先要解決的問題是“關(guān)鍵性”標準的界定，加快建立系統(tǒng)、分類分級和動態(tài)更新的關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄。

中國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的工具選擇

在建立關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過完善礦產(chǎn)儲備體系、促進替代和回收技術(shù)研發(fā)、實施“資源合作”等舉措，通過不同類型政策工具協(xié)調(diào)補充，構(gòu)建合理有效的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略。

第一，完善礦產(chǎn)儲備體系，加強資源安全的國內(nèi)保障。資源安全是國家經(jīng)濟發(fā)展的命脈，資源安全保障程度越高，在國際舞臺擁有更多的話語權(quán)和影響力。中國應(yīng)完善礦產(chǎn)品儲備和礦產(chǎn)地儲備，制定科學(xué)、合理、可行的儲備體系。由于關(guān)鍵礦產(chǎn)供需關(guān)系易受到市場、技術(shù)等因素的影響，中國應(yīng)追蹤市場和技術(shù)動態(tài)，及時調(diào)整儲備礦種和儲備規(guī)模。在完善關(guān)鍵礦產(chǎn)的儲備體系中，應(yīng)采用規(guī)制型政策工具，開展以政府儲備為主的關(guān)鍵礦產(chǎn)儲備，同時，結(jié)合經(jīng)濟激勵型政策工具，引導(dǎo)企業(yè)參與關(guān)鍵礦產(chǎn)的儲備。

第二，促進替代和回收技術(shù)研發(fā)，增強資源再生利用能力。中國有一部分關(guān)鍵礦產(chǎn)屬于短缺型、對外依賴型礦產(chǎn)，受國際礦業(yè)市場波動、地緣政治關(guān)系的影響較大。因此，針對這部分關(guān)鍵礦產(chǎn)，中國應(yīng)采用規(guī)制型政策工具，建立強制回收制度，并通過經(jīng)濟激勵型政策工具、社會型政策工具的制定和實施，鼓勵企業(yè)研發(fā)短缺型、對外依賴型關(guān)鍵礦產(chǎn)的替代技術(shù)和回收利用技術(shù)，增強資源再生利用能力，進而降低中國關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)風(fēng)險。

第三，實施“資源合作”，建立多邊合作組織。中國應(yīng)充分利用部分關(guān)鍵礦產(chǎn)在國際市場的優(yōu)勢地位，并靈活運用國際制度來處理國際糾紛，不斷提升中國的資源配置影響力。一方面，充分利用中國部分關(guān)鍵礦產(chǎn)的采冶技術(shù)優(yōu)勢，助力其他資源國的礦產(chǎn)開發(fā)，更為深入地參與全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的開發(fā)利用。另一方面，以開放國內(nèi)市場為牽引，建立關(guān)鍵礦產(chǎn)合作組織，鼓勵資源國、供給國、需求國加入組織，設(shè)立技術(shù)合作、市場開放、供給優(yōu)先、金融服務(wù)等機制，增強中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源配置方面的協(xié)調(diào)能力。（第一作者：葛建平，系中國地質(zhì)大學(xué)（北京）自然資源戰(zhàn)略發(fā)展研究院副院長，教授、博士生導(dǎo)師。研究方向為資源環(huán)境經(jīng)濟與政策。單位：中國地質(zhì)大學(xué)(北京)）
 

來源：礦業(yè)邦公眾號

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