礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)事關(guān)國計民生和國家安全。近年來，我國能源資源供需環(huán)境和安全環(huán)境發(fā)生了重大變化，保障國家能源資源安全的重要性越發(fā)凸顯。今年的全國自然資源工作會議提出，圍繞加強重要能源礦產(chǎn)資源國內(nèi)勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)，全面啟動新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動?！吨袊匀毁Y源報》開設(shè)“新一輪找礦突破大討論”專欄，旨在引導(dǎo)地勘行業(yè)廣泛參與討論，積極建言獻策，凝聚行業(yè)共識，推動新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動扎實開展。
完善制度 激發(fā)活力
——從探礦權(quán)抽樣調(diào)查看我國礦產(chǎn)勘查形勢
王峰 杜雪明 張鳳儀 姜杉鈺
礦業(yè)權(quán)的規(guī)模、分布等情況，從一定程度上可以反映我國礦產(chǎn)勘查的現(xiàn)狀和形勢。筆者從自然資源部2022年公示的11639個非油氣資源探礦權(quán)中（主要為2021年度的探礦權(quán)），隨機選取1044個（占比9%）進行抽樣調(diào)查，對其中的有關(guān)信息進行了綜合分析。
我國礦產(chǎn)勘查后勁不足，投資市場體系尚不完善 根據(jù)抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)分析，筆者得出以下結(jié)論： ——探礦權(quán)管理需要平衡“控”與“放”。 抽樣數(shù)據(jù)顯示，1044個探礦權(quán)中有57.6%設(shè)立在2008年和2009年，而2010~2021年設(shè)置的探礦權(quán)占比僅為42.4%。這樣的分布結(jié)構(gòu)與近年來公布的新立非油氣探礦權(quán)分布結(jié)構(gòu)基本一致，說明所抽取樣本能夠基本反映全國探礦權(quán)的情況。 筆者分析認(rèn)為，造成這一時期新立探礦權(quán)數(shù)大量減少的主要原因，是在當(dāng)時嚴(yán)格探礦權(quán)管理和出讓方式限制的同時，相關(guān)的配套措施沒有跟上，“控”與“放”的平衡沒有把握好，加上一些市場的影響而形成的。2006年，原國土資源部出臺《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，收緊申請在先方式，從2006年起年度新增探礦權(quán)有所減少。2008年起，原國土資源部對新設(shè)探礦權(quán)的管控進一步加強，加之其他多項政策措施疊加，2009年新增探礦權(quán)開始大幅減少。2009年底，原國土資源部出臺《關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》，要求申請新立、延續(xù)、合并、分立探礦權(quán)，變更勘查礦種，需編制勘查實施方案，且必須符合探礦權(quán)設(shè)置方案，提高礦產(chǎn)勘查準(zhǔn)入門檻，造成2010年新增探礦權(quán)繼續(xù)快速下降。 2011年，原國土資源部出臺《關(guān)于進一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進整裝勘查的通知》，強調(diào)全面實行礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，并實行部省審批備案，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案未經(jīng)批準(zhǔn)或備案，不得新設(shè)礦業(yè)權(quán)。2011年，新增探礦權(quán)降為1366個，此后年度新增探礦權(quán)未再超過2000個。2015年，原國土資源部針對新增探礦權(quán)數(shù)量減少的現(xiàn)象，出臺了《關(guān)于做好礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批或備案核準(zhǔn)取消后相關(guān)工作的通知》，取消礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批或備案核準(zhǔn)，雖然做了一些補救措施，但沒有扭轉(zhuǎn)整個新立探礦權(quán)數(shù)較少的局面。2017年和2019年，新的礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，全面實行市場競爭出讓，每年的新立探礦權(quán)數(shù)則降至千位數(shù)以下。 抽樣統(tǒng)計的1044個探礦權(quán)中，有735個為民營企業(yè)（包括民營企業(yè)控股的混合企業(yè)）持有，占比70.4%；國有地勘單位及其控股的相關(guān)公司持有132個；其他國有企業(yè)（包含國有控股混合企業(yè)）持有177個（見圖1）。這反映出，目前我國大部分探礦權(quán)歸屬民營企業(yè)。這些民企絕大多數(shù)以自然人名義投資，大部分企業(yè)規(guī)模不大，注冊資本幾十萬元到幾百萬元。投資勘查找礦的民企類型也呈多樣化，樣本中有房地產(chǎn)公司、文化傳媒公司、農(nóng)業(yè)公司、貿(mào)易公司、科技公司等，反映出我國礦業(yè)仍有很大的投資吸引力，同時也反映出我國礦產(chǎn)勘查并非由專業(yè)勘查公司來開展，并缺少西方國家通過證券市場或投資基金來融資的渠道，礦產(chǎn)勘查投資市場體系尚不完善。
圖1 1044個樣本的探礦權(quán)人性質(zhì)
民營企業(yè)大部分僅僅是投資方，沒有專業(yè)勘查技術(shù)力量。此次統(tǒng)計的735個民企探礦權(quán)中，有64.9%的勘查單位為國有地勘單位，26.4%聘請了民營地質(zhì)勘查公司進行勘查，剩余8.7%自行開展勘查工作。從年度勘查投入來看，公示有勘查投入的占64%，沒有公示年度勘查投入的占36%，但幾乎都交了年度探礦權(quán)使用費，也反映出大部分民營企業(yè)想通過投資勘查找到有用的礦，使自己的探礦權(quán)升值。 從統(tǒng)計結(jié)果看，國有地勘單位作為主要的勘查技術(shù)力量，在我國礦產(chǎn)資源勘查中仍占有非常重要的地位，參與勘查的形式有以下幾種：一是自行持有一小部分探礦權(quán)進行勘查；二是采用聯(lián)合風(fēng)險勘查模式邀請社會投資，一般保留民企探礦權(quán)中15%~30%不等的股權(quán)；三是由民企委托國有地勘單位開展勘查。這些現(xiàn)象表明，地勘單位無論在資料積累，還是人才技術(shù)力量上，對我國礦產(chǎn)資源勘查影響巨大。國有地勘單位在礦產(chǎn)勘查方面的表現(xiàn)，也反映了1999年國有地勘單位體制改革后，中央和地方勘查隊伍建設(shè)與最初目標(biāo)雖有所偏差，但總體方向是正確的，都各自發(fā)揮了不可或缺的作用，且兩者作用互補。同時，也要注意到，還有26%的民企探礦權(quán)聘請了民營地勘公司來開展勘查，引導(dǎo)和發(fā)揮好這些民營地勘公司的作用也是未來一個重要的課題。 ——勘查階段倒掛反映出礦產(chǎn)勘查后勁不足。 1044個探礦權(quán)中，處于預(yù)查階段有10個、普查階段192個、詳查階段347個、勘探階段495個，呈倒三角形分布（見圖2），反映了礦產(chǎn)勘查的退化表現(xiàn)，基礎(chǔ)不牢，未來形成礦山的后勁不足。筆者深入分析1044個樣本中勘查風(fēng)險較大的金屬礦后，也得出了同樣的結(jié)論。造成全國探礦權(quán)階段分布出現(xiàn)這種結(jié)構(gòu)的主要原因，是近年新增探礦權(quán)呈減少態(tài)勢。
圖2 1044個樣本的勘查階段分布
——2017年重大制度改革后國有企業(yè)探礦權(quán)比例提高。 2017年，《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》決定取消地質(zhì)勘查資質(zhì)審批。同年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》。這兩個文件的出臺，對礦業(yè)權(quán)管理改革十分關(guān)鍵。對比2008~2017年段和2018~2021年段1044個有效探礦權(quán)變化情況可以看出，2017年礦業(yè)權(quán)出讓制度改革后，民營企業(yè)和國有地勘單位持有的探礦權(quán)所占比例分別從2017年前的74.37%和15.49%降低至66.1%和9.5%，而國有企業(yè)明顯增加。主要原因可能是國有企業(yè)在競爭中實力相對更強，比民營企業(yè)更有機會獲得探礦權(quán)。從民企探礦權(quán)的勘查單位的變化情況看，勘查資質(zhì)取消后，市場對國有地勘單位的認(rèn)可沒有發(fā)生大的變化。 繼續(xù)深化礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，規(guī)范完善礦產(chǎn)勘查市場 一是繼續(xù)深化礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，放開探礦權(quán)的投放限制。 從實際情況看，礦業(yè)權(quán)出讓制度改革是影響新立探礦權(quán)數(shù)量的最主要因素，僅僅依靠中央與地方加大礦產(chǎn)勘查投入是不足的。當(dāng)前財政資金緊張的大環(huán)境下，如何吸引社會資金投入勘查是關(guān)鍵。按照探礦權(quán)競爭性出讓為主的政策要求，加大新設(shè)探礦權(quán)出讓數(shù)量是相對有效的方式，無論是“礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)或雖進行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)”，還是允許社會申請新設(shè)探礦權(quán)區(qū)塊，應(yīng)放開探礦權(quán)區(qū)塊設(shè)置的管控，多拿出相關(guān)區(qū)塊競爭出讓。目前，已有一些省區(qū)實施無底價出讓礦產(chǎn)資源普查探礦權(quán)，一定程度上緩解了市場探礦權(quán)投放不足、社會投資吸引不力的問題。 二是在法律與政策上進一步促進和保障國有地勘單位事企分離改革，既要有市場主體，也要有公益隊伍。 從抽樣調(diào)查中可以看到，經(jīng)歷20多年改革以及市場的洗禮，國有地勘單位在我國礦產(chǎn)資源勘查中仍發(fā)揮著非常重要的作用，這與地勘單位能主動適應(yīng)國家的發(fā)展需要有關(guān)。由于體制的原因，這些仍發(fā)揮地質(zhì)找礦主力軍作用的國有地勘單位并不是我國主要的探礦權(quán)人。他們有專業(yè)人才、技術(shù)和設(shè)備，但不是市場主體，更多的是作為技術(shù)服務(wù)組織，承接委托的找礦活動，與國外礦業(yè)市場有明顯的差別，他們的活力并沒有充分釋放。因此建議在政策上配合地勘單位事企分離，調(diào)整事業(yè)單位持有探礦權(quán)的相關(guān)政策和法律規(guī)定。同時，優(yōu)化地勘單位事業(yè)部分更有效地承擔(dān)公益性地質(zhì)調(diào)查工作。 三是規(guī)范完善礦產(chǎn)資源勘查市場，引導(dǎo)好社會投資。 從抽樣樣本分析來看，我國礦產(chǎn)資源勘查市場尚不規(guī)范。表面上看并不缺乏資金，市場對礦業(yè)仍有很強的投資吸引力，但仍停留在礦老板時代，資本和技術(shù)沒有很好地融合。讓兩者融合，是礦產(chǎn)勘查市場建設(shè)的關(guān)鍵目標(biāo)，需要政府來規(guī)范和引導(dǎo)，例如可以在規(guī)范儲量分類、勘查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，加強信息披露、法律責(zé)任的完善，引入第三方監(jiān)管體系等。 四是充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，整合力量開展好新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動。 發(fā)揮制度優(yōu)勢不是重復(fù)原計劃經(jīng)濟管理模式，而是通過制度創(chuàng)新，在礦業(yè)領(lǐng)域充分發(fā)揮市場作用的同時，更好地發(fā)揮政府作用。隨著找礦難度越來越大，特別是深部礦產(chǎn)的勘查，需要大量的基礎(chǔ)地質(zhì)信息、專家分析和專業(yè)的礦業(yè)公司支撐。通過政府整合力量，做好利益分配，發(fā)揮企業(yè)、地勘單位、科研院所的力量合作找礦，十分必要。
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