1986年頒布的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（簡稱《礦產(chǎn)資源法》）奠定了我國礦產(chǎn)資源管理的法律基石?！兜V產(chǎn)資源法》于1996年和2009年分別進(jìn)行了兩次修正?！兜V產(chǎn)資源法》的頒布實施，促進(jìn)了礦業(yè)發(fā)展，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了有力的資源保障。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，《礦產(chǎn)資源法》的部分條款已不能滿足和適應(yīng)新形勢的需要，自2003年起，我國又踏上《礦產(chǎn)資源法》的修改研究之路。

《礦產(chǎn)資源法》誕生

1.《礦產(chǎn)資源法》起草背景及歷程

1978年，中國開啟了改革開放的大門。自此，世界發(fā)生了太多的變化，礦業(yè)界也不例外，礦產(chǎn)資源管理也迫切要求改革。《礦產(chǎn)資源法》就是在這個迅速變化著的背景中誕生的。1979年9月，國務(wù)院委托國家經(jīng)委及地質(zhì)部等起草《礦產(chǎn)資源法》。

在國家經(jīng)委的領(lǐng)導(dǎo)下，地質(zhì)部牽頭，各工業(yè)部門派人組成了《礦產(chǎn)資源法》起草辦公室，經(jīng)過兩年時間調(diào)查研究，起草完成了《礦產(chǎn)資源法（草案）》（以下簡稱《草案》），報國務(wù)院審定。1982年5月，地質(zhì)部更名為地質(zhì)礦產(chǎn)部，具有了礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用和保護(hù)監(jiān)管的職能，邁向了礦產(chǎn)資源統(tǒng)一管理的步伐。據(jù)此，對《草案》作了適當(dāng)調(diào)整。1984年10月，《草案》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，并提請全國人大常委會三次審議?！兜V產(chǎn)資源法》于1986年全國人大常委會通過并以主席令第36號頒布。

2.主要內(nèi)容

《礦產(chǎn)資源法》包括總則、勘查的登記和開采的審批、勘查、開采、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個體采礦、法律責(zé)任、附則，共七章五十條，每個法條背后都經(jīng)過了激烈的爭論。如法律名稱為資源法還是礦業(yè)法，立法宗旨定為保護(hù)礦產(chǎn)資源還是振興礦業(yè)或二者兼顧，調(diào)整范圍包括全部資源還是僅為固體礦產(chǎn)；對登記、儲量審批、規(guī)劃、礦山監(jiān)督、資料匯交等制度的設(shè)立、可行性和執(zhí)法主體都有過爭論。

《礦產(chǎn)資源法》的核心內(nèi)容為：一是發(fā)展礦業(yè)的立法宗旨。新中國成立以來，礦業(yè)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支柱，但礦產(chǎn)資源供應(yīng)不能滿足國家建設(shè)需要，加速發(fā)展礦業(yè)迫在眉睫。二是礦產(chǎn)資源屬于國家所有。三是規(guī)定了較多礦產(chǎn)資源保護(hù)條款。我國礦產(chǎn)資源開發(fā)水平較低，須強(qiáng)調(diào)保護(hù)礦產(chǎn)資源。四是確立了國有礦山企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)、個體采礦的法律地位和管理原則。五是部門管理與國家監(jiān)督管理。由于計劃經(jīng)濟(jì)體制形成的各工業(yè)部門管理割裂了礦業(yè)，必須由國家監(jiān)督管理來制衡。一方面，把國家對礦業(yè)監(jiān)督管理的權(quán)能集中到一個部門，強(qiáng)化地質(zhì)礦產(chǎn)部的職能；另一方面，也賦予了工業(yè)部門與地方政府行使的職責(zé)。六是法律責(zé)任。法律責(zé)任起威懾作用，維護(hù)了法律的完整性，為法律的履行提供了保障作用。

3.作用和歷史局限性

《礦產(chǎn)資源法》體現(xiàn)出開發(fā)與保護(hù)并重、放開與管好同步的原則，是一部振興我國礦業(yè)十分重要的法律。但是，《礦產(chǎn)資源法》對探礦權(quán)、采礦權(quán)的描述和規(guī)范，始終沒有脫離計劃立項及部門對產(chǎn)業(yè)管理的痕跡；資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計不足，做出了探礦權(quán)無償取得、采礦權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的規(guī)定。

整個《礦產(chǎn)資源法》在其結(jié)構(gòu)形式和內(nèi)容上給人留下的深刻印象就是對資源的管理，而不是礦業(yè)權(quán)的管理。采礦權(quán)的管理中不僅存在著嚴(yán)重的分散傾向，而且礦政管理部門對礦業(yè)權(quán)的管理實際上處于忽視的狀態(tài)，例如，規(guī)定采礦權(quán)由礦山企業(yè)的主管部門通過立項、報批程序，由各級政府的計劃管理部門設(shè)立，而礦政管理部門則予以復(fù)核、發(fā)證，履行出讓手續(xù)。這些局限性，造成《礦產(chǎn)資源法》實施近10年，老的礦業(yè)權(quán)糾紛仍未全部解決，無證采礦的現(xiàn)象仍不斷出現(xiàn)。沒有彰顯礦業(yè)權(quán)管理是礦政管理的核心地位，這也成為日后修法的主要原因。

《礦產(chǎn)資源法》的兩次修正

1.第一次修正的背景及歷程

1995年，中央在對5年和15年經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要任務(wù)和戰(zhàn)略、改革開放的主要任務(wù)和部署中提出要繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)工業(yè)。

在《礦產(chǎn)資源法》頒布之后的10年中，改革的大潮洶涌澎湃，社會主義初級階段觀念的確立，國家和企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會活動中的不同職能，中央與地方政府的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系等改革進(jìn)展，使《礦產(chǎn)資源法》原本就存在著的種種問題更清楚地凸顯出來，大力加強(qiáng)礦業(yè)秩序的整頓，解決資源糾紛問題已成為主要任務(wù)。礦業(yè)急需兩個根本性轉(zhuǎn)變：一是宏觀上從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變；二是微觀上的經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。在此背景下，地質(zhì)礦產(chǎn)部起草了《礦產(chǎn)資源法》（修正案），提交國務(wù)院法制局，1996年8月全國人大常委會做出修改決定，進(jìn)行了第一次修正。

2.第一次修正的主要內(nèi)容

本次修法仍保留原《礦產(chǎn)資源法》的框架結(jié)構(gòu)，共七章五十三條，包括總則、礦產(chǎn)資源勘查的登記和開采的審批、礦產(chǎn)資源勘查和開采、集體礦山企業(yè)和個體采礦、法律責(zé)任。修改側(cè)重于解決“發(fā)展”和“治亂”的突出問題，對條款作了修改。

一是強(qiáng)化了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)。二是明確礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性，建立有償取得和依法轉(zhuǎn)讓制度，規(guī)定探礦權(quán)人具有優(yōu)先取得采礦權(quán)的權(quán)利。三是建立礦業(yè)權(quán)依法申請取得制度和規(guī)定勘查開采必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件、礦產(chǎn)資源勘查統(tǒng)一區(qū)塊登記管理制度、依資源規(guī)模和重要程度對開采分級審批發(fā)證、勘查開采審批和企業(yè)設(shè)立審批分開的制度。四是明確了多種經(jīng)濟(jì)成分、多種經(jīng)營方式并存的制度。五是增加了有利于礦業(yè)進(jìn)一步對外開放的條款。六是增加了強(qiáng)化執(zhí)法力度的條款，明確了礦產(chǎn)資源管理部門的行政處罰權(quán)和地方政府維護(hù)礦業(yè)秩序的法定職責(zé)，強(qiáng)化地礦行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督機(jī)制。

3.第二次修正的背景及歷程

2009年，我國對《中華人民共和國刑法》（簡稱《刑法》）進(jìn)行了修正，《礦產(chǎn)資源法》于2009年8月由全國人大常委會做出第二次修正的決定，將“法律責(zé)任”一章按《刑法》相應(yīng)的具體條款的表述修改為“刑法有關(guān)規(guī)定”。

4.《礦產(chǎn)資源法》兩次修正的成效和不足

《礦產(chǎn)資源法》的修正使礦產(chǎn)資源管理從計劃經(jīng)濟(jì)體制的局限中走了出來，形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系相適應(yīng)的集中統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源管理體制和制度。

一是把設(shè)立礦山企業(yè)及其審批制度與礦業(yè)權(quán)授讓管理制度分離開來，在礦業(yè)管理中分開了專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和礦政管理部門的職能；二是突出了探礦權(quán)的財產(chǎn)屬性，改變了原《礦產(chǎn)資源法》對采礦權(quán)畸重的狀態(tài)；三是開了允許礦業(yè)權(quán)依法流轉(zhuǎn)的先河；四是完善了有償使用制度；五是市縣兩級行政處罰的主體由兩級人民政府轉(zhuǎn)移到了負(fù)責(zé)地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的部門；六是規(guī)定了外商投資勘查開采礦產(chǎn)資源條款，為外商準(zhǔn)入我國礦業(yè)打開了門戶；等等。但這兩次修法只是小改，仍然留下許多問題，如礦產(chǎn)資源管理體制分割仍存在弊端，在實行集中統(tǒng)一管理上，又把制定開采礦產(chǎn)資源管理辦法的立法權(quán)授予省級人大常委會，分散了立法權(quán)；分類分級管理不夠科學(xué)、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度核心地位未確立；延續(xù)了“行政許可制度與物權(quán)制度的混淆”；不同所有制礦業(yè)主體平等的法律地位未徹底解決；有效的礦山環(huán)境保護(hù)、礦業(yè)用地等制度未建立等。

《礦產(chǎn)資源法》的后續(xù)修改研究工作

2000年之后，《礦產(chǎn)資源法》修改研究工作的腳步并沒有停止，原國土資源部、自然資源部多次提出修改草稿，為《礦產(chǎn)資源法》的再次修改打下了扎實的基礎(chǔ)，做出了不懈的努力和準(zhǔn)備工作。

1.第一輪《礦產(chǎn)資源法》修改研究工作

（1）背景與過程

2000年以后，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的框架已經(jīng)形成，工業(yè)化由勞動密集型進(jìn)入資本密集型階段，礦產(chǎn)資源的需求仍然十分旺盛，引發(fā)的利益沖突亦很大，需要改變礦產(chǎn)資源管理的方式。

2002年，鄒家華副委員長建議對《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修訂和完善。2003年6月，國土資源部組建了《礦產(chǎn)資源法》修改工作小組，開始了前期調(diào)研論證和起草修改草稿的工作，并結(jié)合整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作，梳理出《礦產(chǎn)資源法》修改應(yīng)著重解決的重點問題和建議，研究形成了《礦產(chǎn)資源法》修改的框架稿，于2009年12月形成《礦產(chǎn)資源法》（修改草稿）（第12稿）（簡稱修改草稿）。

（2）修改草稿的主要內(nèi)容

修改草稿共十二章一百條。保留了現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》中的總則、礦產(chǎn)資源勘查、礦產(chǎn)資源開采、法律責(zé)任和附則，共五章；新增礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)（原礦產(chǎn)資源勘查的登記和開采的審批一章納入其中）、地質(zhì)資料和礦產(chǎn)資源儲量、礦業(yè)用地、礦山環(huán)境治理恢復(fù)、礦產(chǎn)資源稅費和監(jiān)督檢查，共七章。

一是擴(kuò)充了總則，刪除了有關(guān)國有礦山企業(yè)的條款。立法目的中增加了保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源，促進(jìn)礦業(yè)科學(xué)發(fā)展，維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的表述；增加了礦產(chǎn)資源定義及分類分級管理、礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)登記、礦產(chǎn)資源市場化配置和有償使用、國家宏觀調(diào)控和經(jīng)費保障等條款。

二是新增了章節(jié)。①“規(guī)劃”一章含礦產(chǎn)資源規(guī)劃的效力、體系、編制原則、審批、實施與評估、調(diào)整與修編等條款。②“礦業(yè)權(quán)”一章含礦業(yè)權(quán)招標(biāo)拍賣和協(xié)議出讓方式、物權(quán)登記、抵押、排他、評估、權(quán)益維護(hù)和征收等條款，將現(xiàn)行行政法規(guī)中的探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、延續(xù)、變更、保留、注銷、滅失、公告與標(biāo)樁等條款納入；將礦產(chǎn)資源勘查、開采準(zhǔn)入條件和爭議調(diào)處調(diào)整到本章；重新劃分了中央和地方礦業(yè)權(quán)管理權(quán)限；刪除了“特定礦種（油氣、放射性礦產(chǎn)）由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)主管部門審批”和“兩礦區(qū)一礦種”由國務(wù)院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)的規(guī)定。③“地質(zhì)資料和礦產(chǎn)資源儲量”一章包括資料管理、保密和權(quán)利人的保護(hù)；儲量登記統(tǒng)計與動態(tài)監(jiān)測、礦產(chǎn)地儲備等條款。④“礦業(yè)用”地一章規(guī)定了國家對礦產(chǎn)資源勘查、開采使用的土地實行臨時用地、定期租賃土地和國有建設(shè)用地管理制度。⑤“礦山環(huán)境治理恢復(fù)”一章包括礦山環(huán)境管理分工、治理恢復(fù)方案和保證金、動態(tài)監(jiān)測等條款。⑥“礦產(chǎn)資源稅”費一章規(guī)定了稅費管理、稅費減免。⑦“監(jiān)督檢查”一章包含執(zhí)法監(jiān)察、現(xiàn)場檢查、日常監(jiān)管、上級對下級國土部門的監(jiān)管和技術(shù)檢測、地方政府的監(jiān)管職責(zé)等規(guī)定。

三是完善原有章節(jié)。①“礦產(chǎn)資源勘查”一章增加了最小勘查區(qū)塊、區(qū)塊退出、勘查終止、注冊地質(zhì)師等條款。②“礦產(chǎn)資源開采”一章增加了開采管理、保護(hù)性開采特定礦種等條款。③“法律責(zé)任”一章增加了不履行礦業(yè)權(quán)人義務(wù)的法律責(zé)任等條款。

（3）修法工作中存在爭議較大的問題

一是礦產(chǎn)資源管理體制。在橫向關(guān)系上，是集中統(tǒng)一還是各部門分散。如水利部提出地下水資源應(yīng)由水利部管理，有的部門則提出反對意見，這些爭議主要體現(xiàn)在部門利益上。在縱向關(guān)系上，地方政府、礦產(chǎn)資源主管部門提出權(quán)責(zé)利不對等問題。認(rèn)為地方只有監(jiān)管責(zé)任而沒有配置能源和一些重要礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)的權(quán)力，獲得的利益也較少。二是礦業(yè)權(quán)管理。如何解決好行政許可和財產(chǎn)權(quán)關(guān)系；探礦權(quán)出讓方式是保留申請在先，還是全面招拍掛。三是礦產(chǎn)資源稅費。是參照國外權(quán)利金，還是按照目前的稅費設(shè)計。

2.第二輪《礦產(chǎn)資源法》修改研究工作

（1）背景與過程

2010年3月，國土資源部對《礦產(chǎn)資源法》（修改草稿）（第12稿）征求了意見，意見較多集中在管理職責(zé)方面，只有少量意見針對地質(zhì)資料和礦產(chǎn)資源儲量，以及監(jiān)督檢查等方面。2010年8月，國土資源部調(diào)整了《礦產(chǎn)資源法》修改協(xié)調(diào)工作小組，對下一步工作提出要求：一是正確處理繼承與完善的關(guān)系；二是充分認(rèn)識研究《礦產(chǎn)資源法》修改的背景；三是聚焦問題抓住重大問題的研究；四是加快工作進(jìn)度。之后，相關(guān)事業(yè)單位對《礦產(chǎn)資源法》修改開展了一系列專題研究。

2015年，中央關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革的要求，對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦業(yè)發(fā)展提出了全新的發(fā)展理念。2017年，國家提出了對礦產(chǎn)資源管理提出礦業(yè)權(quán)出讓制度、礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度、油氣勘查開采體制、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理制度等改革的要求，亟須落實為法律制度。

全國人大環(huán)資委提出有必要對《礦產(chǎn)資源法》再次進(jìn)行修改。原國土資源部成立了《礦產(chǎn)資源法》修改領(lǐng)導(dǎo)小組，對推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》修改的重點內(nèi)容、任務(wù)分工提出了明確要求，并明確原中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院（現(xiàn)更名為中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，簡稱“經(jīng)濟(jì)研究院”）為《礦產(chǎn)資源法》修改的主要支撐單位。2017年6月，經(jīng)濟(jì)研究院成立了《礦產(chǎn)資源法》修改研究工作小組，集中力量推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》修改工作。在以往工作基礎(chǔ)上，形成了修訂草案征求意見稿，報送國土資源部。

（2）修改的主要內(nèi)容

本輪修法工作堅持全面修改、整體設(shè)計。以生態(tài)文明建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，落實黨中央、國務(wù)院一系列改革要求；以礦產(chǎn)資源管理中出現(xiàn)的礦業(yè)權(quán)審批、礦業(yè)權(quán)重疊、礦業(yè)權(quán)退出、超層越界開采、資源節(jié)約與綜合利用、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等突出問題為導(dǎo)向，進(jìn)行制度設(shè)計；從自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償、因產(chǎn)業(yè)政策礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)让癖娫V求中加強(qiáng)財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)制度設(shè)計。

本輪修法以前一輪工作為基礎(chǔ)，但在結(jié)構(gòu)上盡量保持與現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》一致。修改稿除總則和附則外，還包括礦產(chǎn)資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)、勘查、開采、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、法律責(zé)任等，共七章七十一條。刪除了集體礦山企業(yè)和個體采礦一章，增加了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)一章。對原礦產(chǎn)資源勘查的登記和開采的審批一章做了較大修改，強(qiáng)化了探礦權(quán)、采礦權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利制度。本輪修法的制度創(chuàng)新。①立法宗旨。加入了發(fā)展綠色礦業(yè)，維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。②礦產(chǎn)資源基本經(jīng)濟(jì)制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。規(guī)定由中央和地方政府分級代理行使礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)，建立探明儲量礦產(chǎn)資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，并納入自然資源所有權(quán)統(tǒng)一確權(quán)登記體系；③礦產(chǎn)資源勘查開采管理制度。礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和專項規(guī)劃的編制；國家對礦產(chǎn)資源勘查、開采實行“兩證、三方案”行政許可制度，并簡化審批要件。④礦業(yè)權(quán)管理制度。規(guī)定礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓、有償取得；礦業(yè)權(quán)登記納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系，由縣級以上人民政府不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記造冊，核發(fā)證書；礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等依法登記并予以保護(hù)；設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整等導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)退出的，應(yīng)給予礦業(yè)權(quán)人合理補(bǔ)償；探礦權(quán)人有權(quán)取得登記勘查區(qū)塊范圍內(nèi)其他新發(fā)現(xiàn)礦種的探礦權(quán)。⑤儲量第三方估算制度。儲量估算機(jī)構(gòu)對其確認(rèn)的儲量估算報告的真實性負(fù)終身責(zé)任。⑥礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)制度。按照礦山生命周期設(shè)計礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)制度，規(guī)定各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)和監(jiān)督管理工作負(fù)總責(zé)?？h級以上國土資源主管部門負(fù)有礦山環(huán)境監(jiān)測職責(zé)和保護(hù)義務(wù)，礦業(yè)權(quán)人負(fù)有礦山地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山含水層保護(hù)等義務(wù)。⑦取消了吊銷許可證的處罰方式，對提交虛假地質(zhì)勘查報告、不完成最低勘查投入、不繳納資源稅費等，設(shè)定了收回探礦權(quán)、采礦權(quán)的處罰措施。

（3）修法中存在爭議較大的問題

一是關(guān)于充分競爭。取消探礦權(quán)申請在先方式，轉(zhuǎn)向全面競爭性出讓。協(xié)議出讓由五種情形減至兩種；由競爭單一礦種轉(zhuǎn)向競爭勘查區(qū)塊中某一類礦產(chǎn)，規(guī)定探礦權(quán)人有權(quán)獲得勘查區(qū)塊范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)的其他（同類）礦產(chǎn)。二是關(guān)于政府批準(zhǔn)。礦業(yè)權(quán)審批由部門審批上升為政府批準(zhǔn)，這樣符合自然資源所有權(quán)分級行使、資源所有者和監(jiān)管者分開的原則，可以使部門之間串聯(lián)審批轉(zhuǎn)變?yōu)椴⒙?lián)審批，改善審批效率，可以實現(xiàn)流程再造，形成“政府批準(zhǔn)、平臺出讓、部門登記、分別許可”的新模式。三是關(guān)于礦業(yè)權(quán)登記。對礦業(yè)權(quán)實行不動產(chǎn)物權(quán)登記，為礦業(yè)權(quán)之財產(chǎn)權(quán)和行政許可權(quán)分開創(chuàng)造了條件。

3.第三輪《礦產(chǎn)資源法》修改研究工作

（1）背景和過程

《礦產(chǎn)資源法》修改在2018年列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。2019年3月，自然資源部成立了《礦產(chǎn)資源法》修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組。2019年4月，《礦產(chǎn)資源法》修改列入中央依法治國辦公室有關(guān)在途涉法任務(wù)清單。起草小組起草了《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》及其說明，2019年12月，向社會各界廣泛征求意見和建議，最終形成修訂草案送審稿，報國務(wù)院提請審議。

（2）修改的主要內(nèi)容

修訂草案設(shè)置了總則；礦產(chǎn)資源的保護(hù)、勘查和開采；礦業(yè)權(quán)；礦區(qū)生態(tài)修復(fù)；監(jiān)督管理；法律責(zé)任；附則，共七章五十三條。一是礦業(yè)權(quán)競爭性出讓。

①除國務(wù)院規(guī)定可以采取協(xié)議方式出讓外，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)。②明確出讓前期工作。規(guī)定自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門，根據(jù)國土空間規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)設(shè)置等情況，做好礦業(yè)權(quán)出讓前期工作。③出讓后辦理礦業(yè)權(quán)登記。自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)將礦業(yè)權(quán)有關(guān)事項載入礦業(yè)權(quán)登記簿，辦理礦業(yè)權(quán)登記，發(fā)放礦業(yè)權(quán)權(quán)屬證書。

二是礦業(yè)權(quán)人權(quán)益保護(hù)制度。①平等對待各類市場主體。②探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)實行“直通車”。③延長探礦權(quán)期限。④明確礦業(yè)用地用海方式。⑤建立補(bǔ)償機(jī)制。規(guī)定因公共利益需要收回礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法給予合理補(bǔ)償。因公共利益探礦權(quán)無法轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，可以保留探礦權(quán)。

三是礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理制度。①實行油氣探采合一。規(guī)定探礦權(quán)人發(fā)現(xiàn)可供開采的油氣等礦產(chǎn)資源的，在報告國務(wù)院自然資源主管部門后即可進(jìn)行開采。②鼓勵綜合勘查、綜合開采。規(guī)定礦業(yè)權(quán)人有權(quán)依法有償取得登記的勘查、開采范圍內(nèi)新發(fā)現(xiàn)其他礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)。③礦業(yè)權(quán)續(xù)期核減面積。規(guī)定探礦權(quán)續(xù)期時應(yīng)當(dāng)核減一定的面積；采礦權(quán)有效期滿，開采范圍內(nèi)仍有可供開采資源的，可以續(xù)期。

四是礦產(chǎn)資源稅費。①在出讓環(huán)節(jié)，受讓人應(yīng)當(dāng)按照合同約定分別繳納探礦權(quán)出讓金、采礦權(quán)出讓金。②在占用環(huán)節(jié)，礦業(yè)權(quán)人繳納礦業(yè)權(quán)占用費。③在開采環(huán)節(jié)，依法繳納資源稅。

五是礦區(qū)生態(tài)修復(fù)。①責(zé)任主體。規(guī)定礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照礦業(yè)權(quán)出讓合同約定和相關(guān)方案進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，歷史遺留廢棄礦山的生態(tài)修復(fù)工作由縣級以上人民政府負(fù)責(zé)。②修復(fù)資金。規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照銷售收入的一定比例提取礦區(qū)生態(tài)修復(fù)資金，并計入企業(yè)成本。六是礦產(chǎn)資源勘查開采事中事后監(jiān)管制度。自然資源主管部門對礦業(yè)權(quán)出讓合同和勘查方案、開采方案的履行情況進(jìn)行監(jiān)督管理。

展望

全國人大常委會2022年度立法工作計劃將《礦產(chǎn)資源法》（修改）列為初次審議的法律案。目前，國務(wù)院相關(guān)部門對《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》進(jìn)行了多次修改完善，全國人大環(huán)資委結(jié)合人大代表議案辦理工作，對修訂草案亦提出具體修改意見。最新修訂草案框架結(jié)構(gòu)包括總則、礦產(chǎn)資源安全保護(hù)、礦業(yè)權(quán)、礦產(chǎn)資源勘查和開采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則，共八章六十余條。

《礦產(chǎn)資源法》修改的趨勢是：越來越重視礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)屬性和礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性，突出礦業(yè)權(quán)管理制度；弱化行政許可審批，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管和礦產(chǎn)資源督察制度；注重礦產(chǎn)資源安全保障，對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源實行特殊保護(hù)制度；加大礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和違法行為追究力度，增強(qiáng)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度和法律責(zé)任。

《礦產(chǎn)資源法》修改仍在繼續(xù)，諸如礦業(yè)權(quán)區(qū)塊來源、礦業(yè)權(quán)重疊設(shè)置、探礦權(quán)人的權(quán)利、探礦權(quán)出讓方式、礦業(yè)權(quán)登記、礦業(yè)用地、礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的責(zé)任追究、礦業(yè)權(quán)人違法后收回礦業(yè)權(quán)的法律責(zé)任等問題仍有爭論，礦業(yè)法治實踐和專家學(xué)術(shù)研究將給《礦產(chǎn)資源法》的修改提供良好的素材，期待《礦產(chǎn)資源法》的再次修改早日通過。

來源：中地綠礦