——《最高人民法院關(guān)于
審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律
若干問(wèn)題的解釋》評(píng)析
文章堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，對(duì)《最高人民法院關(guān)于審理訴訟礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定進(jìn)行梳理分析，重點(diǎn)對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃與承包、抵押登記和越界開(kāi)采等內(nèi)容展開(kāi)了深入剖析，指明了其中存在的突出問(wèn)題和產(chǎn)生原因，結(jié)合礦政管理制度改革廓清了礦產(chǎn)資源和礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)涵等基本問(wèn)題與法律關(guān)系，提出了加強(qiáng)資源產(chǎn)業(yè)立法研究和建立完善礦業(yè)領(lǐng)域行政立法、執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等對(duì)策建議。
本文引用信息
劉欣.對(duì)礦業(yè)權(quán)糾紛問(wèn)題司法解釋的再思考[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2020,33（11）:14-22.
近年來(lái)，國(guó)內(nèi)礦業(yè)市場(chǎng)日益活躍，礦業(yè)權(quán)及相關(guān)權(quán)利交易流轉(zhuǎn)頻繁，各類涉礦糾紛訴訟案件也明顯增多，但由于缺乏規(guī)范明確、可操作的法律法規(guī)依據(jù)，諸多礦業(yè)糾紛難以研判裁處，不僅給行政管理機(jī)關(guān)，而且給法院裁判工作帶來(lái)諸多難題和壓力。2017年6月，最高人民法院行于行政主管部門(mén)之先發(fā)布了《關(guān)于審理訴訟礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《高法解釋》）?！陡叻ń忉尅穼?shí)施三年來(lái)，在協(xié)調(diào)解決礦業(yè)法律糾紛、平息涉礦民事?tīng)?zhēng)訟、促進(jìn)礦業(yè)權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)等方面發(fā)揮了積極有效的作用，同時(shí)強(qiáng)化了礦業(yè)行政法與民法調(diào)整功能之間的有機(jī)銜接，增進(jìn)了司法機(jī)關(guān)與行政管理機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)了礦政管理行為的規(guī)范性，凸顯了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)及其在礦產(chǎn)資源管理制度體系和法律關(guān)系中的核心地位和作用，在很大程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)行法規(guī)政策明顯滯后所產(chǎn)生的制度性弊端，客觀上有助于推動(dòng)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的修改完善進(jìn)程，但也反映出理論與實(shí)踐中對(duì)于礦業(yè)權(quán)行政管理理解不夠全面深入、偏重于以民法理論理解和指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)管理實(shí)務(wù)等一些不容忽視的問(wèn)題。
礦業(yè)權(quán)作為礦政管理的核心內(nèi)容，涉及礦產(chǎn)資源管理的各個(gè)方面，礦業(yè)權(quán)糾紛案通常既涉及礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)化配置和資源合理開(kāi)發(fā)利用，也涉及相關(guān)主體的權(quán)益保護(hù)，同時(shí)還與安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)以及社會(huì)公共利益密切相關(guān)。解析《高法解釋》中存在的突出問(wèn)題，對(duì)于更好地澄清理解礦業(yè)權(quán)相關(guān)法律關(guān)系，明確法理與事實(shí)依據(jù)，配合《礦產(chǎn)資源法》修改完善和改進(jìn)行政執(zhí)法與司法審判，具有十分重要的意義。
1 礦業(yè)權(quán)與出讓合同的性質(zhì)與效力
1.1 礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)
礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)、采礦權(quán)，本質(zhì)上是一種特殊的私權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞肿鹬睾捅Ｗo(hù)。參照德國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，礦業(yè)權(quán)被視為物權(quán)，除特別規(guī)定外，準(zhǔn)用關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的一般性規(guī)定。礦業(yè)權(quán)不是典型的用益物權(quán)，但出于資源開(kāi)發(fā)利用與管理的需要，又依據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定適用關(guān)于用益物權(quán)的一般性規(guī)定。同時(shí)，源于礦產(chǎn)資源國(guó)家全民所有并與主權(quán)領(lǐng)土相關(guān)聯(lián)而具有明顯的公權(quán)特征，而且基于其有限性、耗竭性和不可再生性等特征，各國(guó)普遍實(shí)行礦業(yè)權(quán)登記生效主義，并從安全、環(huán)保等方面強(qiáng)化對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的監(jiān)督管理。由此，《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法律和行政法規(guī)設(shè)定了礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采審批登記制度，規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)設(shè)立及發(fā)生變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等變動(dòng)事項(xiàng)，均需依法申請(qǐng)并經(jīng)行政審批方為有效并受法律保護(hù)。
礦業(yè)權(quán)同時(shí)具有物權(quán)、勘查開(kāi)采資質(zhì)與經(jīng)營(yíng)許可權(quán)等三重權(quán)利屬性而形成“三位一體”的權(quán)利結(jié)構(gòu)。然而，發(fā)韌于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)法規(guī)主要是針對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采資質(zhì)與勘查開(kāi)采行為進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的，由此導(dǎo)致實(shí)踐中大量存在因礦業(yè)投資人不符合勘查開(kāi)采資質(zhì)條件而不能進(jìn)行礦業(yè)融資或?qū)⒌V業(yè)權(quán)資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，執(zhí)法機(jī)關(guān)易僅因礦產(chǎn)勘查開(kāi)采違法行為而對(duì)采礦行為權(quán)連帶礦業(yè)權(quán)人的物權(quán)性權(quán)利一并限制甚至完全剝奪。實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)從“三位一體”到“三權(quán)分管”的轉(zhuǎn)變，即準(zhǔn)許物權(quán)、勘查開(kāi)采資質(zhì)與經(jīng)營(yíng)許可權(quán)這三種權(quán)利獨(dú)立設(shè)權(quán)并分開(kāi)管理，是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下充分保障礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益、促進(jìn)礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)充分流轉(zhuǎn)、推進(jìn)礦業(yè)權(quán)制度改革所必須解決的一個(gè)基本問(wèn)題。
1.2 礦業(yè)權(quán)出讓與行政許可之間的關(guān)系
2000年前后，國(guó)家開(kāi)始改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下確立的單純申請(qǐng)授予礦業(yè)權(quán)的傳統(tǒng)方式，逐步推行礦業(yè)權(quán)有償出讓，這是一項(xiàng)將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入行政許可程序并經(jīng)實(shí)踐證明有效的改革措施。而競(jìng)爭(zhēng)出讓屬于一種民事物權(quán)行為，是礦業(yè)權(quán)行政許可的一種輔助手段，即通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式確定礦業(yè)權(quán)受讓人，使其同步獲得唯一的礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)主體資格，這是市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段在礦業(yè)權(quán)行政許可過(guò)程中的引入和運(yùn)用。出讓與行政許可二者之間是一種從屬關(guān)系，依程序進(jìn)行出讓是審查登記的一個(gè)必要前提，二者同為礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)取得完整過(guò)程的組成部分，且后者是起決定性作用的環(huán)節(jié)。
1.3 礦業(yè)權(quán)出讓合同的內(nèi)涵及意義
礦業(yè)權(quán)出讓合同是為了實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)管理目標(biāo)，由礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)或其委托相關(guān)機(jī)構(gòu)與經(jīng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)而確定的受讓人協(xié)商而由后者依法申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)的一種行政協(xié)議，其內(nèi)容主要是受讓人認(rèn)可出讓方已確定的特定礦產(chǎn)地的坐標(biāo)、范圍、勘查工作程度或者資源儲(chǔ)量、出讓收益（價(jià)款）及繳納方式等。在經(jīng)審批獲得勘查許可證、采礦許可證后，受讓人由申請(qǐng)人角色成為探礦權(quán)人或者采礦權(quán)人，出讓合同所載相關(guān)權(quán)利和義務(wù)相應(yīng)轉(zhuǎn)移到探礦權(quán)或者采礦權(quán)當(dāng)中。
礦業(yè)權(quán)出讓合同具有兩方面的意義。一方面，依照礦業(yè)權(quán)登記生效主義原則，與礦業(yè)權(quán)出讓從屬于礦業(yè)權(quán)審批登記行為相一致，礦業(yè)權(quán)出讓合同成為礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)要件之一。簽訂行政協(xié)議這一屬于民事物權(quán)行為和市場(chǎng)配置手段的運(yùn)用，并不能改變礦業(yè)權(quán)審批的行政行為性質(zhì)。另一方面，從礦業(yè)權(quán)權(quán)能角度看，礦業(yè)權(quán)合同簽訂后，作為當(dāng)事人一方的民事主體只是通過(guò)資格審核與公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)而成為礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人，但還不是探礦權(quán)人、采礦權(quán)人，并未獲得支配礦業(yè)權(quán)的權(quán)利，包括對(duì)相應(yīng)的勘查區(qū)塊、礦區(qū)范圍內(nèi)資源的占有、使用等權(quán)能。因此，簽訂礦業(yè)權(quán)合同表明礦業(yè)權(quán)出讓行為合法有效以及礦業(yè)權(quán)合同依法成立，但只有在其資源開(kāi)發(fā)利用及安全、環(huán)保等方面的資質(zhì)能力證明和勘查實(shí)施方案或者礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案及保障措施等資料經(jīng)行政審查通過(guò)，行政機(jī)關(guān)授予其探礦權(quán)、采礦權(quán)，即取得相應(yīng)的勘查許可證、采礦許可證后，礦業(yè)權(quán)合同才依法生效，當(dāng)事人才是真正的礦業(yè)權(quán)權(quán)利人并可從事礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采行為。
需要強(qiáng)調(diào)的是，主要基于礦產(chǎn)資源的不確定性、有限性、耗竭性和不可再生性而設(shè)定的礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)資質(zhì)與市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的嚴(yán)格要求，礦業(yè)權(quán)出讓合同與土地使用權(quán)出讓合同有著明顯差異，同樣經(jīng)過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)確定的礦業(yè)權(quán)、土地使用權(quán)受讓人，其后為取得礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)所進(jìn)行的審查形式雖同稱為“登記”，但其性質(zhì)和法律意義迥然不同：礦業(yè)權(quán)登記是一個(gè)完整的設(shè)權(quán)性行政審批程序，登記管理機(jī)關(guān)重點(diǎn)根據(jù)對(duì)申請(qǐng)人（原受讓人）提交的勘查開(kāi)采資質(zhì)證明、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案（礦山設(shè)計(jì)）、環(huán)評(píng)批復(fù)等要件資料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，實(shí)際上存在因不符合法定條件而不予批準(zhǔn)的可能；而土地使用權(quán)（不動(dòng)產(chǎn)物權(quán))登記則是一種將既定的產(chǎn)權(quán)事項(xiàng)記載于登記簿上的形式審查，屬于一種公權(quán)公示性質(zhì)的行政行為。
據(jù)此，在礦業(yè)權(quán)出讓合同已經(jīng)簽訂即成立、經(jīng)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)受讓人由此競(jìng)得礦業(yè)權(quán)的申請(qǐng)資格但尚未取得探礦權(quán)、采礦權(quán)時(shí)，礦業(yè)權(quán)合同并未生效，而且由于受讓人尚非法律意義上的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人，相應(yīng)的勘查區(qū)塊和礦區(qū)范圍仍由國(guó)家保有而受讓人無(wú)權(quán)占有和支配。因此，在發(fā)生所謂第三人越界或以其他方式非法勘查開(kāi)采行為時(shí)，礦業(yè)權(quán)受讓人并不具有“停止侵害、排除妨礙、賠償損失等侵權(quán)責(zé)任”的物權(quán)請(qǐng)求權(quán)主體資格?！陡叻ń忉尅返?條第二款關(guān)于“礦業(yè)權(quán)出讓合同生效后、礦產(chǎn)資源勘查許可證或者采礦許可證頒發(fā)前，第三人越界或者以其他方式非法勘查開(kāi)采，經(jīng)出讓人同意已實(shí)際占有勘查作業(yè)區(qū)或者礦區(qū)的受讓人，請(qǐng)求第三人承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、賠償損失等侵權(quán)責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持”的規(guī)定是不能成立的。其中，受讓人“經(jīng)出讓人同意已實(shí)際占有勘查作業(yè)區(qū)或者礦區(qū)”的情形在實(shí)踐中也是不存在的。作為一種行政協(xié)議，礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)的設(shè)定包括簽訂出讓合同只是為了更好地選擇礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人，在行政審批通過(guò)前，管理機(jī)關(guān)不應(yīng)也不可能將勘查區(qū)塊和礦區(qū)范圍交其支配使用，礦業(yè)權(quán)出讓合同中也不應(yīng)作此約定。反之，如果受讓人僅憑據(jù)出讓合同就擅自實(shí)施勘查、開(kāi)采行為，應(yīng)按無(wú)證勘查、開(kāi)采受到依法懲處。
《高法解釋》第4條規(guī)定也殊值商榷。該條第一款關(guān)于“出讓人未按照出讓合同的約定移交勘查作業(yè)區(qū)或者礦區(qū)、頒發(fā)礦產(chǎn)資源勘查許可證或者采礦許可證，受讓人請(qǐng)求解除出讓合同的，人民法院應(yīng)予支持”的規(guī)定也與事實(shí)存在差距。發(fā)生因法定事由未通過(guò)行政審查的情形時(shí)，礦業(yè)權(quán)出讓合同隨之失效，管理機(jī)關(guān)退還已收取的出讓價(jià)款，不應(yīng)存在行政機(jī)關(guān)仍堅(jiān)持主張合同有效而不“解除出讓合同”的情形。同理，《高法解釋》第2條關(guān)于“縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)作為出讓人與受讓人簽訂的礦業(yè)權(quán)出讓合同，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的情形外，當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)自依法成立之日起生效的，人民法院應(yīng)予支持”的規(guī)定也顯屬不當(dāng)。
對(duì)于第4條第二款關(guān)于“受讓人勘查開(kāi)采礦產(chǎn)資源未達(dá)到國(guó)土資源主管部門(mén)批準(zhǔn)的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案要求，在國(guó)土資源主管部門(mén)規(guī)定的期限內(nèi)拒不改正，或者因違反法律法規(guī)被吊銷礦產(chǎn)資源勘查許可證、采礦許可證，或者未按照出讓合同的約定支付礦業(yè)權(quán)出讓價(jià)款，出讓人請(qǐng)求解除出讓合同的，人民法院應(yīng)予支持”的規(guī)定，也存在諸多問(wèn)題。突出表現(xiàn)為對(duì)出讓受讓行為的性質(zhì)及其與礦業(yè)權(quán)權(quán)利之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)不夠到位、對(duì)權(quán)利主體及內(nèi)涵理解存在偏差。如前所述，出讓與行政許可二者之間是一種從屬依附關(guān)系，在通過(guò)行政審查取得礦業(yè)權(quán)后，出讓人與受讓人已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，出讓環(huán)節(jié)所確定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容便轉(zhuǎn)移至探礦權(quán)、采礦權(quán)當(dāng)中，出讓行為包括出讓合同的獨(dú)立性已經(jīng)弱化并趨于消彌。探礦權(quán)人、采礦權(quán)人負(fù)有履行繳納相關(guān)價(jià)款、按照經(jīng)批準(zhǔn)的方案進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)等法定義務(wù)，如果達(dá)不到要求，將會(huì)受到相應(yīng)的權(quán)利限制或者行政處罰；若受到吊銷礦產(chǎn)資源勘查許可證、采礦許可證的嚴(yán)厲查處，通常理解為探礦權(quán)人、采礦權(quán)人實(shí)施了嚴(yán)重違法甚至犯罪行為，這時(shí)行政機(jī)關(guān)直接實(shí)施行政處罰即可，原簽訂的出讓合同自然失效而無(wú)需追溯到出讓環(huán)節(jié)、針對(duì)出讓合同的有效性作出重復(fù)性的評(píng)判以至于解除出讓合同，此時(shí)更無(wú)法院介入的必要。
隨著礦業(yè)權(quán)出讓與礦產(chǎn)資源有償使用制度改革不斷深化，礦業(yè)權(quán)出讓方式包括出讓合同內(nèi)容正在進(jìn)行改革調(diào)整。從調(diào)整方向看，礦業(yè)權(quán)出讓合同將在很大程度上承接原礦業(yè)權(quán)行政審批簡(jiǎn)化的一部分內(nèi)容，從而增強(qiáng)其獨(dú)立性及其作為行政協(xié)議的行政色彩。但有專家認(rèn)為，簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同“屬于物權(quán)設(shè)立行為并取代行政審批”的提法，顯然忽視了礦產(chǎn)資源及其國(guó)家所有權(quán)的基本性質(zhì)，混淆了礦業(yè)權(quán)審批登記與不動(dòng)產(chǎn)登記之間的本質(zhì)差別，不利于維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)和對(duì)有限、不可再生且具有耗竭性的礦產(chǎn)資源實(shí)施嚴(yán)格規(guī)范管理的基本原則。無(wú)論如何，相關(guān)改革都應(yīng)以符合礦業(yè)發(fā)展規(guī)律和礦業(yè)權(quán)管理制度體系的法理邏輯為前提。
2 礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓變更
礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同屬于要式合同，以辦理申請(qǐng)審批手續(xù)并經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)為生效條件，這是符合礦業(yè)權(quán)登記生效主義原則的。轉(zhuǎn)讓合同未履行報(bào)批手續(xù)，并不影響當(dāng)事人雙方合意的存在，即不影響合同的成立，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自依法成立之日起是具有法律約束力的。但是，如未經(jīng)礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，合同即使已經(jīng)成立也是不能生效的。因此，《高法解釋》第6條第二款關(guān)于“當(dāng)事人僅以礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)未經(jīng)國(guó)土資源主管部門(mén)批準(zhǔn)為由請(qǐng)求確認(rèn)轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效的，人民法院不予支持”的規(guī)定值得商榷。
根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》有關(guān)規(guī)定，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓變更屬于一種法定的礦業(yè)權(quán)審批登記類型。在轉(zhuǎn)讓人、受讓人雙方自愿簽訂轉(zhuǎn)讓合同并提交相關(guān)申請(qǐng)資料、經(jīng)行政機(jī)關(guān)審批登記后，轉(zhuǎn)讓合同及轉(zhuǎn)讓行為方為有效。依據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10條規(guī)定，“準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓人和受讓人應(yīng)當(dāng)自收到批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓通知之日起60日內(nèi)，到原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理變更登記手續(xù)”。實(shí)踐中礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記程序分為兩個(gè)步驟：首先以轉(zhuǎn)讓人為申請(qǐng)人辦理礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批；獲得轉(zhuǎn)讓批復(fù)后，由轉(zhuǎn)讓人配合受讓人向礦業(yè)權(quán)原登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理名稱變更登記。近年來(lái)有關(guān)管理部門(mén)對(duì)審批程序作了簡(jiǎn)化調(diào)整，即將轉(zhuǎn)讓與名稱變更這兩項(xiàng)審批登記手續(xù)合并辦理而不再有60日以內(nèi)的時(shí)間間隔，但并未對(duì)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》作出相應(yīng)修改。《高法解釋》第6條第一款規(guī)定“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自依法成立之日起具有法律約束力。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)未經(jīng)國(guó)土資源主管部門(mén)批準(zhǔn)，受讓人請(qǐng)求轉(zhuǎn)讓人辦理礦業(yè)權(quán)變更登記手續(xù)的，人民法院不予支持。”這條規(guī)定尊重和體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)登記生效主義原則，卻仍按轉(zhuǎn)讓與名稱變更兩個(gè)階段分別申辦的程序加以設(shè)定，這顯然是對(duì)轉(zhuǎn)讓與變更“二合一”的程序調(diào)整現(xiàn)狀不夠了解。通常情況下，如礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)未獲行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，所謂“受讓人請(qǐng)求轉(zhuǎn)讓人辦理礦業(yè)權(quán)變更登記手續(xù)”在行政許可環(huán)節(jié)就不會(huì)受理而被阻卻，《高法解釋》再作“人民法院不予支持”的規(guī)定更無(wú)必要。依照礦業(yè)權(quán)登記生效主義原則，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)未經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)則轉(zhuǎn)讓合同當(dāng)然無(wú)效。如前所述，《高法解釋》第6條第二款就“當(dāng)事人僅以礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)未經(jīng)國(guó)土資源主管部門(mén)批準(zhǔn)為由請(qǐng)求確認(rèn)轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效的，人民法院不予支持”的規(guī)定亦無(wú)再作重申之必要。
《高法解釋》第12條專門(mén)對(duì)“礦業(yè)權(quán)租賃、承包合同”加以規(guī)范。嚴(yán)格來(lái)講，“租賃”“承包”系不同范疇之間的概念混用，直接將其納入礦業(yè)權(quán)管理所產(chǎn)生的問(wèn)題是顯而易見(jiàn)的。礦業(yè)權(quán)租賃、承包中租賃、承包的對(duì)象究竟是什么，探礦權(quán)還是采礦權(quán)？探礦權(quán)、采礦權(quán)能夠被租賃和承包嗎？要作出正確的判斷，需要以對(duì)礦業(yè)權(quán)的概念、性質(zhì)和內(nèi)涵的全面準(zhǔn)確理解為前提。
3.1 租賃、承包的本義屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理而非物權(quán)范疇
排除財(cái)產(chǎn)租賃之外，此處相關(guān)的承包、租賃實(shí)指企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式，是始于20世紀(jì)80年代，全民所有制企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)借鑒農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制而普遍推行的工業(yè)企業(yè)改革舉措。根據(jù)性質(zhì)不同，企業(yè)承包、租賃經(jīng)營(yíng)可分為企業(yè)內(nèi)部承包、租賃經(jīng)營(yíng)和企業(yè)整體性承包、租賃經(jīng)營(yíng)。前者是指對(duì)企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位實(shí)行承包或者租賃經(jīng)營(yíng)；后者是指對(duì)以整個(gè)企業(yè)為標(biāo)的實(shí)行承包或者租賃經(jīng)營(yíng)。這兩種經(jīng)營(yíng)管理類型均是通過(guò)合同的簽訂和實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)的。嚴(yán)格地講，所謂合法的“承包經(jīng)營(yíng)”和“租賃經(jīng)營(yíng)”分別是“承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”和“租賃經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”的簡(jiǎn)稱，是落實(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的措施，借助于這種責(zé)任制所形成的企業(yè)所有者同實(shí)際經(jīng)營(yíng)者之間的債權(quán)關(guān)系，使國(guó)家所有權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。
涉及采礦權(quán)的承包與租賃經(jīng)營(yíng)，是以特定的礦產(chǎn)資源作為核心資產(chǎn)或基于采礦權(quán)在礦山開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)中的主物權(quán)性質(zhì)和地位，以及礦山企業(yè)通過(guò)采礦及銷售礦產(chǎn)品進(jìn)行營(yíng)利作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，圍繞采礦權(quán)以及土地使用權(quán)、廠房、機(jī)械設(shè)備甚至采礦巷道等資產(chǎn)和作為人力資源的管理、技術(shù)人員等在內(nèi)的資源、資產(chǎn)等要素進(jìn)行的整體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。也就是說(shuō)，基于礦業(yè)權(quán)的排他性及不可分割的特點(diǎn)，涉及采礦權(quán)權(quán)利的礦山開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)包括承包、租賃經(jīng)營(yíng)尤其是租賃經(jīng)營(yíng)標(biāo)的物的采礦權(quán)不得在不同的經(jīng)營(yíng)主體之間進(jìn)行分割。
煤礦托管是一種為強(qiáng)化煤礦安全管理而采取的特殊的承包經(jīng)營(yíng)管理方式，《煤礦整體托管安全管理辦法（試行）》專門(mén)就實(shí)行煤礦托管的條件作出了嚴(yán)格限定：一是托管的整體性，托管針對(duì)煤礦的整個(gè)生產(chǎn)系統(tǒng)和生產(chǎn)活動(dòng)，不得將采掘工作面或者井巷維修作業(yè)作為獨(dú)立工程對(duì)外承包；二是承包方具有相應(yīng)的煤礦生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求；三是禁止二次托管、層層轉(zhuǎn)包；四是明確承包經(jīng)營(yíng)雙方的權(quán)利與義務(wù)，按規(guī)定落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任等。
實(shí)踐中承包經(jīng)營(yíng)還存在著部分承包的情形，主要是指在礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)過(guò)程中的勞務(wù)承包和經(jīng)營(yíng)承包。所謂勞務(wù)承包，是指取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的勘查單位或者礦山企業(yè)委托或者雇用具備勘查（勘察建設(shè)）、開(kāi)采資質(zhì)的單位或者人員在其勘查區(qū)塊、礦區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施勘查設(shè)計(jì)、施工（建設(shè)）、采礦作業(yè)，并依約將開(kāi)拓的坑（巷）道工程及采出的礦產(chǎn)品交回該礦山企業(yè)處置并獲取勞務(wù)報(bào)酬；所謂經(jīng)營(yíng)承包，一般是指作為采礦權(quán)人的礦山企業(yè)按照協(xié)議將其采出的礦產(chǎn)品統(tǒng)一交由另一生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行加工經(jīng)營(yíng)，并從中獲取利益分成。但是，這兩種視為合法的情形同樣不得違背探礦權(quán)、采礦權(quán)整體權(quán)利不可分割的原則。
3.2 承包、租賃概念在礦業(yè)權(quán)范疇的誤用源于小礦非法轉(zhuǎn)讓運(yùn)營(yíng)
20世紀(jì)90年代，由于法律制度不夠完善，一些礦山企業(yè)特別是個(gè)體私營(yíng)小礦取得采礦許可證后，為了降低交易成本而規(guī)避礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批和監(jiān)管，自己不投資經(jīng)營(yíng)而以簽訂所謂的“承包合同”或者“租賃合同”方式，擅自將礦山轉(zhuǎn)與他人開(kāi)采經(jīng)營(yíng)，自己坐收“承包費(fèi)”和“租賃費(fèi)”之漁利。由于實(shí)際開(kāi)采經(jīng)營(yíng)方往往不具備采礦資質(zhì)，只求經(jīng)濟(jì)利益而急功近利、管理不善，很難保證礦產(chǎn)資源得到合理開(kāi)發(fā)利用，安全與環(huán)保也缺乏保障。有的甚至層層多次轉(zhuǎn)包，不僅意在規(guī)避或脫離礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)行政監(jiān)管，而且通過(guò)減少投入、采富棄貧等短期行為最大程度降低生產(chǎn)成本，從而極易導(dǎo)致資源破壞浪費(fèi)、環(huán)境污染和安全生產(chǎn)事故，而且擾亂了礦業(yè)市場(chǎng)秩序，成為監(jiān)督管理中的一大頑癥，實(shí)踐中被管理部門(mén)視為“以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人進(jìn)行采礦”行為，依據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法規(guī)規(guī)定按非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)一并對(duì)轉(zhuǎn)讓、受讓雙方當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)厲查處。礦產(chǎn)勘查因其工作性質(zhì)和利潤(rùn)空間有限等因素影響，以“承包”“租賃”形式非法轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)的情況并不突出，因此，“以承包、租賃之名非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)”的礦業(yè)權(quán)多指采礦權(quán)。嚴(yán)格地說(shuō)，單純的礦業(yè)權(quán)不能作為承包經(jīng)營(yíng)的客體。所謂的“礦業(yè)權(quán)承包”應(yīng)當(dāng)稱作“礦山企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包”。“礦業(yè)權(quán)租賃”實(shí)際上也應(yīng)當(dāng)是“礦山企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃”。
3.3 “礦業(yè)權(quán)承包”“礦業(yè)權(quán)租賃”違法行為定性分析
一是礦業(yè)權(quán)不可分割。礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)、采礦權(quán)，具有排他性，又相當(dāng)于民法物權(quán)中的所有權(quán)，具有較為完整的物權(quán)權(quán)能，且礦產(chǎn)資源具有耗竭性致使開(kāi)發(fā)利用后不能做到返還原物，因而具有權(quán)利轉(zhuǎn)移的完整性或不可分割性。而承包、租賃均以所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)分離為前提，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓包括權(quán)利人名稱變更也要求履行行政審批程序。由此決定了探礦權(quán)、采礦權(quán)不適合以權(quán)利轉(zhuǎn)移形式進(jìn)行承包、租賃經(jīng)營(yíng)。
二是勘查開(kāi)采有資質(zhì)要求。如前所述，現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)管理制度是按照投資權(quán)、勘查開(kāi)采資質(zhì)、市場(chǎng)準(zhǔn)入“三位一體”的權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)定的，同時(shí)具備上述“三權(quán)”是經(jīng)依法審批獲得探礦權(quán)、采礦權(quán)的前提，尤其是礦產(chǎn)勘查、開(kāi)采的風(fēng)險(xiǎn)性、專業(yè)性決定了從業(yè)資質(zhì)的必要性，這是具備安全、環(huán)保生產(chǎn)且合理開(kāi)發(fā)利用資源的基本條件。依照有關(guān)規(guī)定，勘查許可證、采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、礦長(zhǎng)資格證等證照是附屬于經(jīng)過(guò)考核認(rèn)證的特定主體，不能相互借用或者冒用，更不得轉(zhuǎn)讓。礦山承包、租賃合同中的承包方、租賃方通常沒(méi)有相關(guān)資質(zhì)或者取得資質(zhì)認(rèn)定卻以礦業(yè)權(quán)人之名實(shí)施探采活動(dòng)，既增加了安全隱患和實(shí)施監(jiān)管的難度，也容易出現(xiàn)權(quán)利糾紛。
三是適用政策存誤。盡管《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕309號(hào)）中規(guī)定礦業(yè)權(quán)可以作為出租的標(biāo)的物，但此規(guī)定不夠成熟，一直存有爭(zhēng)議，既不切合礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)，也有悖于企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)行為的基本原理，既不易操作又缺乏理論支持，因而實(shí)踐中并無(wú)遵循實(shí)例。事實(shí)上，除個(gè)別條款偶作引據(jù)以外，該《暫行規(guī)定》出臺(tái)多年來(lái)基本未付諸實(shí)施。
綜上，礦業(yè)權(quán)具有排他性和不可分割性，礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采行為必須具備相應(yīng)的資質(zhì)條件和要求，由此決定了除前述的煤礦整體托管、勞務(wù)承包等幾種合法的情形以外，從本質(zhì)上看，“礦業(yè)權(quán)承包”“礦業(yè)權(quán)租賃”尤其是“采礦權(quán)承包”“采礦權(quán)租賃”，即以“租賃”和“承包”之名，擅自將礦山轉(zhuǎn)與他人開(kāi)采經(jīng)營(yíng)而自己坐收“承包費(fèi)”和“租賃費(fèi)”的行為，都是依約定在一定時(shí)間內(nèi)憑采礦權(quán)對(duì)特定礦區(qū)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源進(jìn)行開(kāi)采和銷售營(yíng)利的行為，因缺乏合法存在的空間而被認(rèn)定為非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)行為。當(dāng)然，在實(shí)踐中，宜結(jié)合具體“租賃”和“承包”合同的內(nèi)容對(duì)礦產(chǎn)勘查、開(kāi)采實(shí)際情況進(jìn)行核實(shí)后進(jìn)行準(zhǔn)確定性?！陡叻ń忉尅分苯诱J(rèn)可“礦業(yè)權(quán)租賃、承包合同”的有效性而忽視了礦業(yè)權(quán)租賃、承包的概念混用及其不合法的本質(zhì)，容易導(dǎo)致非法行為合法化而助長(zhǎng)非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，加大礦政監(jiān)管的難度，應(yīng)盡早予以修正。
從完善礦業(yè)權(quán)管理制度角度看，在基于礦業(yè)權(quán)“三位一體”的權(quán)利結(jié)構(gòu)確立“三權(quán)分管”的礦業(yè)權(quán)管理新模式基礎(chǔ)上，實(shí)行放寬物權(quán)性礦業(yè)權(quán)管理而從資源開(kāi)發(fā)利用、安全、環(huán)保等方面強(qiáng)化對(duì)勘查、采礦主體的資質(zhì)及礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用行為的審查與監(jiān)督管理，以此達(dá)到放開(kāi)搞活資源資產(chǎn)、促進(jìn)資源依法有序開(kāi)發(fā)利用的目標(biāo)。
按照“權(quán)利－行為”的對(duì)應(yīng)關(guān)系，礦業(yè)權(quán)中的探礦權(quán)與礦產(chǎn)資源勘查行為相對(duì)應(yīng)。在勘查階段，勘查區(qū)塊范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的有無(wú)或者數(shù)量多少以及品位性狀等尚未查明，資源價(jià)值也難以完全評(píng)估確定，而采礦權(quán)對(duì)應(yīng)的采礦許可范圍內(nèi)通常是勘查工作已經(jīng)完成、礦產(chǎn)資源已經(jīng)探明并經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)審和行政主管部門(mén)備案，由此證明具有相當(dāng)數(shù)量、質(zhì)量的資源和開(kāi)發(fā)利用價(jià)值。因此，不宜一概將礦業(yè)權(quán)作為抵押物,只能將已探明資源儲(chǔ)量并可計(jì)算經(jīng)濟(jì)價(jià)值的采礦權(quán)進(jìn)行抵押擔(dān)保貸款。以資源儲(chǔ)量及價(jià)值尚未確定的探礦權(quán)作抵押，不符合金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制基本要求。史尚寬先生認(rèn)為，設(shè)定礦山企業(yè)抵押，“以采礦權(quán)者為限，惟有探礦權(quán)者不得為之。蓋惟有探礦權(quán)，尚不成立礦業(yè)經(jīng)營(yíng)也。”僅將采礦權(quán)而排除探礦權(quán)作抵押擔(dān)保進(jìn)行融資，這也是國(guó)際上實(shí)施礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)管理和礦業(yè)融資的通行做法。
我國(guó)對(duì)抵押物登記采登記要件主義與登記公示主義相結(jié)合的立法原則。根據(jù)《擔(dān)保法》第41條和第42條有關(guān)規(guī)定，對(duì)無(wú)地上定著物的土地使用權(quán)、城市房地產(chǎn)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物、林木、航空器、船舶、車輛、企業(yè)的設(shè)備和其他動(dòng)產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押的，實(shí)行登記要件主義，即抵押合同自登記之日起生效，以有關(guān)管理機(jī)關(guān)的登記日為抵押合同生效時(shí)間。
由于對(duì)礦業(yè)權(quán)物權(quán)性質(zhì)研究不足和缺乏共識(shí)，當(dāng)年《擔(dān)保法》未將礦業(yè)權(quán)抵押納入調(diào)整范圍。從物之性質(zhì)角度尤其是采礦權(quán)與土地使用權(quán)之間的共性比較分析，按照“礦業(yè)權(quán)視為物權(quán)，適用關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的一般性規(guī)定”原則，采礦權(quán)抵押宜參照無(wú)地上定著物的土地使用權(quán)、城市房地產(chǎn)相關(guān)規(guī)定而適用抵押登記要件主義，即非經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者登記，抵押合同不發(fā)生效力。實(shí)行采礦權(quán)抵押登記要件主義，有利于實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)資產(chǎn)融資風(fēng)險(xiǎn)控制和保障交易安全。
實(shí)踐中礦政管理部門(mén)采登記公示主義，即是否辦理登記，由當(dāng)事人自己決定，惟經(jīng)備案（登記）始發(fā)生公信力，抵押雙方對(duì)標(biāo)的物價(jià)值認(rèn)定等“自行承擔(dān)全部責(zé)任”，登記管理機(jī)關(guān)主要對(duì)作為抵押物的采礦權(quán)的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)，并通過(guò)未經(jīng)抵押權(quán)人同意不予辦理采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓變更方式確保抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)權(quán)利的安全性?！陡叻ń忉尅逢P(guān)于“當(dāng)事人僅以未經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)或者登記、備案為由請(qǐng)求確認(rèn)抵押合同無(wú)效的，人民法院不予支持”的規(guī)定，事實(shí)上是對(duì)此規(guī)定的確認(rèn)。
關(guān)于登記要件主義的設(shè)定，主要是依據(jù)登記內(nèi)容是否涉及國(guó)家權(quán)益、社會(huì)公共利益或者法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，而對(duì)采礦權(quán)抵押登記采登記要件主義還是登記公示主義，則主要取決于對(duì)采礦權(quán)性質(zhì)、內(nèi)涵的定位及認(rèn)識(shí)。若依現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)制度設(shè)計(jì)所確立的物權(quán)、礦產(chǎn)資源開(kāi)采資質(zhì)、采礦行為準(zhǔn)入“三位一體”的采礦權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)，宜采登記要件主義，需對(duì)抵押權(quán)人資質(zhì)進(jìn)行審核，并因抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)處置采礦權(quán)而按采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓要求進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。在這種情況下，可以適用《高法解釋》第15條關(guān)于“當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)礦業(yè)權(quán)之抵押權(quán)自依法登記時(shí)設(shè)立的，人民法院應(yīng)予支持”之規(guī)定。如僅將采礦權(quán)視為物權(quán)而將礦產(chǎn)資源開(kāi)采資質(zhì)、采礦行為準(zhǔn)入內(nèi)容單歸于采礦行為許可權(quán)范疇，則宜采登記公示主義，對(duì)采礦權(quán)抵押合同及與采礦權(quán)相關(guān)的證、費(fèi)（繳納）情況等證明材料進(jìn)行形式審查即可。在這種情況下，抵押權(quán)自當(dāng)事人簽訂抵押合同之日起生效而無(wú)需以抵押登記為生效條件，若當(dāng)事人進(jìn)行了登記，則抵押權(quán)可取得公信力、可以對(duì)抗第三人，否則不得對(duì)抗第三人。相較而言，后一種方式顯然更符合實(shí)行資源資產(chǎn)化管理、促進(jìn)物權(quán)權(quán)利市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、支持礦業(yè)企業(yè)融資發(fā)展的客觀要求，但需通過(guò)立法對(duì)礦業(yè)權(quán)管理制度予以完善。
《高法解釋》第20條就越界勘查開(kāi)采尤其是越界開(kāi)采礦產(chǎn)資源問(wèn)題作出了相關(guān)規(guī)定。越界開(kāi)采是指超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍開(kāi)采礦產(chǎn)資源、造成他人或者國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失的民事侵權(quán)行為。依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第40條規(guī)定，越界開(kāi)采的，責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)采、賠償損失，沒(méi)收越界開(kāi)采的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，吊銷采礦許可證，依照刑法有關(guān)規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代礦業(yè)權(quán)無(wú)償取得、礦產(chǎn)資源無(wú)償開(kāi)采，尤其是以國(guó)營(yíng)礦山企業(yè)為采礦權(quán)主體立法背景的影響，以及行政司法手段的高效和人們對(duì)行政行為的慣性依賴等因素作用，實(shí)踐中，發(fā)生礦業(yè)權(quán)爭(zhēng)議以及越界開(kāi)采等侵權(quán)糾紛后，行政機(jī)關(guān)往往直接介入進(jìn)行調(diào)處或者作為違法違規(guī)行為進(jìn)行依法查處，當(dāng)事人也往往習(xí)慣于直接訴諸政府部門(mén)進(jìn)行行政裁決或者申請(qǐng)行政復(fù)議，真正作為民事侵權(quán)案向人民法院提起民事訴訟、尋求司法救濟(jì)的情況明顯偏少，而且由于這種傳統(tǒng)的行政管控手段相對(duì)單一、缺乏柔性而難以有效適用于各種不同的實(shí)際情況，又因缺少對(duì)資源破壞價(jià)值進(jìn)行鑒定評(píng)估的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)而使行政執(zhí)法存在較大的自由裁量空間，因此維護(hù)國(guó)家和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益、懲治違法違規(guī)行為的效果不佳，有必要建立同時(shí)適用尚未出讓或已設(shè)礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)地資源權(quán)利保護(hù)的，以作為民事侵權(quán)行為實(shí)行民事救濟(jì)為主、作為違法行為實(shí)施行政處罰為輔的越界勘查開(kāi)采行為防范和懲治制度與工作機(jī)制。
在發(fā)生民事權(quán)利爭(zhēng)議或者他人妨害權(quán)利人行使礦業(yè)權(quán)時(shí)，權(quán)利人可以通過(guò)行使賠償請(qǐng)求權(quán)、請(qǐng)求加害人停止侵害、賠償損失以恢復(fù)其正常行使礦業(yè)權(quán)的狀態(tài)或者獲得相應(yīng)的損害賠償?！陡叻ń忉尅返?0條作出的因他人越界勘查開(kāi)采侵權(quán)礦業(yè)權(quán)人可以“請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、返還財(cái)產(chǎn)、賠償損失等侵權(quán)責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持”的規(guī)定，實(shí)際上就是將礦業(yè)權(quán)視為用益物權(quán)，在確認(rèn)探礦權(quán)、采礦權(quán)物權(quán)性質(zhì)即具有相應(yīng)的排他效力和追及效力的前提下，從司法救濟(jì)的角度明確了權(quán)利人的民事訴訟途徑。當(dāng)事人既可以向侵權(quán)人提出并通過(guò)自行協(xié)商解決，也可以向人民法院提起民事訴訟，請(qǐng)求侵權(quán)人停止侵害、排除妨礙，并承擔(dān)返還財(cái)產(chǎn)、賠償損失等侵權(quán)責(zé)任。具體而言，當(dāng)探礦權(quán)、采礦權(quán)受到不法侵害時(shí)，探礦權(quán)人、采礦權(quán)人可以行使賠償請(qǐng)求權(quán)，要求侵權(quán)人停止侵害、排除妨礙、賠償損失，也可以通過(guò)提起民事訴訟來(lái)使自己的利益得到救濟(jì)。顯然，無(wú)論是從強(qiáng)化行政執(zhí)法與依法查處違法行為以打擊震懾越界開(kāi)采等違法違規(guī)行為角度出發(fā)，還是從拓寬民事權(quán)利救濟(jì)渠道、全面保障礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)利，通過(guò)司法解釋明確支持制止和懲戒非法越界開(kāi)采行為、維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益角度出發(fā)，這都是一個(gè)重大進(jìn)步，有利于解決我國(guó)法律對(duì)礦業(yè)權(quán)保護(hù)不夠全面有效、權(quán)利救濟(jì)手段比較單一、打擊防范非法采礦行為手段不足等一系列問(wèn)題，也有利于降低行政成本、減少行政訴訟以及強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，真正體現(xiàn)了行政執(zhí)法與司法之間的有機(jī)銜接。
建立完善行政救濟(jì)與司法救濟(jì)相結(jié)合的模式包括行政法與民法一體化的礦業(yè)權(quán)裁決機(jī)制也勢(shì)在必行。在發(fā)生越界開(kāi)采等侵權(quán)行為時(shí)，在當(dāng)事人之間協(xié)商解決或者通過(guò)民事訴訟解決的過(guò)程中，行政主管部門(mén)應(yīng)就證實(shí)礦業(yè)權(quán)權(quán)屬關(guān)系、礦區(qū)范圍界限等方面向司法機(jī)關(guān)提供必要的支持，還可以依當(dāng)事人申請(qǐng)對(duì)礦業(yè)權(quán)爭(zhēng)議作出行政裁決。對(duì)于非法采礦行為涉嫌構(gòu)成非法采礦罪或者破壞性采礦罪的，作為受害人的礦業(yè)權(quán)人有權(quán)利也有義務(wù)向司法機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任；有關(guān)行政管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)后應(yīng)當(dāng)依法查處，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)將案件移送公安機(jī)關(guān)。
對(duì)越界開(kāi)采行為發(fā)生的區(qū)域范圍為未設(shè)礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)地且造成國(guó)有礦產(chǎn)資源損失破壞的，在礦產(chǎn)資源行政管理部門(mén)依法查處的同時(shí)，按照統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的要求，礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照審批權(quán)限要求侵權(quán)人承擔(dān)損害賠償侵權(quán)責(zé)任，必要時(shí)可以提起民事公益訴訟。
需要指出的是，由于礦產(chǎn)勘查階段不允許采礦，依照持勘查許可證采礦即“以采代探”屬依法查處的違法行為的有關(guān)規(guī)定，《高法解釋》第20條中關(guān)于“探礦權(quán)人請(qǐng)求侵權(quán)人返還越界開(kāi)采的礦產(chǎn)品及收益的除外”的表述有畫(huà)蛇添足之嫌，或會(huì)起到反面誤導(dǎo)作用。
經(jīng)對(duì)《礦產(chǎn)資源法》第40條（針對(duì)越界開(kāi)采）和39條（針對(duì)無(wú)證開(kāi)采）規(guī)定進(jìn)行分析可見(jiàn)，20世紀(jì)八九十年代制定并修改的這部法律，存在未設(shè)礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)地和設(shè)（礦業(yè)）權(quán)資源侵權(quán)處罰手段單一同質(zhì)化問(wèn)題，而且存在沒(méi)收違法所得（歸公）的行政處罰手段實(shí)際有損作為受害人的礦業(yè)權(quán)人利益問(wèn)題，反映出法律修改滯后以及重公權(quán)而輕私權(quán)保護(hù)的思維傾向。因此，將越界開(kāi)采問(wèn)題首先作為平等主體之間的民事侵權(quán)行為而非原來(lái)的侵犯公權(quán)行為，這本身就是一種進(jìn)步。除非需要證明采礦權(quán)的合法性和核定界限范圍等需要行政機(jī)關(guān)介入外，原則上應(yīng)首先作為民事案件由當(dāng)事人自行協(xié)商解決或者通過(guò)提起民事訴訟由法院判決，這樣更有利于保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。
6 有關(guān)問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析
6.1 理論研究與創(chuàng)新不足，對(duì)一些基本問(wèn)題尚未形成共識(shí)
由于對(duì)礦產(chǎn)資源管理制度缺乏系統(tǒng)性把握，對(duì)礦業(yè)權(quán)的概念及性質(zhì)、礦業(yè)權(quán)出讓與行政許可之間的關(guān)系等基本問(wèn)題認(rèn)識(shí)不夠清晰，普遍存在將礦業(yè)權(quán)籠統(tǒng)地歸于準(zhǔn)物權(quán)或者用益物權(quán)、以不動(dòng)產(chǎn)登記方式套用礦業(yè)權(quán)審批登記并混淆“出讓”與“審批”之間的關(guān)系等現(xiàn)象。
6.2 法律法規(guī)明顯滯后，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)糾紛裁判依據(jù)不足判斷不準(zhǔn)
近年來(lái)，國(guó)內(nèi)礦業(yè)市場(chǎng)日益活躍，礦業(yè)權(quán)及相關(guān)權(quán)利交易流轉(zhuǎn)頻繁，涉礦糾紛類訴訟案件明顯增多。以《礦產(chǎn)資源法》為核心的礦政管理制度規(guī)定過(guò)于原則、可操作性不強(qiáng)，加之其因源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而明顯不適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展要求，體現(xiàn)出行政主導(dǎo)而市場(chǎng)調(diào)節(jié)方式與民事責(zé)任功能缺乏、偏重行政管控而弱化民事權(quán)利等特點(diǎn)。無(wú)論是礦產(chǎn)資源的多重屬性還是礦產(chǎn)資源所有權(quán)、礦業(yè)權(quán)公權(quán)與私權(quán)兼有的特征，都因未及時(shí)修訂《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)法規(guī)、完善相關(guān)制度而形成有效的應(yīng)對(duì)之策，使多年來(lái)存在的制度調(diào)整內(nèi)容與規(guī)范管理方式相對(duì)單一固化的模式得以延續(xù)，不僅常使行政管理陷于被動(dòng)，也給法院裁判工作帶來(lái)諸多難題和壓力。諸多情形的礦業(yè)糾紛難以研判裁處，司法機(jī)關(guān)久等無(wú)果而先于行政主管部門(mén)出臺(tái)《高法解釋》作為裁判依據(jù)，既值得稱許又顯屬無(wú)奈。
6.3 司法機(jī)關(guān)對(duì)礦業(yè)權(quán)制度及管理實(shí)踐理解不夠到位
從《高法解釋》相關(guān)規(guī)定和司法判例來(lái)看，不少審判機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到礦業(yè)權(quán)相較于一般民事物權(quán)在設(shè)立、流轉(zhuǎn)、行使、消滅等方面所具有的特殊法律屬性，對(duì)突出礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性、適當(dāng)分離礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性和勘查開(kāi)采行為行政許可屬性也有基本的認(rèn)識(shí)，希冀通過(guò)審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件達(dá)到依法保護(hù)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、維護(hù)市場(chǎng)秩序和交易安全、保障礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用、促進(jìn)資源節(jié)約與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的。但這也反映出由于缺乏對(duì)自然資源管理的專業(yè)背景而偏重于民法、行政法學(xué)理，對(duì)礦業(yè)權(quán)的認(rèn)識(shí)仍不夠全面準(zhǔn)確，對(duì)系統(tǒng)性的公私法平衡思維方式運(yùn)用還不夠，尤其偏重于意思自治和契約自由的民法思維，習(xí)慣于對(duì)民事主體約定的合法性確認(rèn)及相關(guān)權(quán)利的保護(hù)，卻往往忽視礦業(yè)權(quán)審批行為的公法性質(zhì)和法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，從而在維護(hù)國(guó)家權(quán)益與社會(huì)公益、交易秩序方面存在不足。
(1)結(jié)合礦業(yè)規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)則，深化資源產(chǎn)業(yè)立法研究。在分析并尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和礦業(yè)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，形成礦業(yè)權(quán)性質(zhì)、內(nèi)涵與相關(guān)權(quán)利體系的合理共識(shí)，進(jìn)而建立基于物權(quán)、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采資質(zhì)、礦業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入“三權(quán)分管”的模式，按照公權(quán)與私權(quán)有機(jī)結(jié)合、行政法與民法協(xié)調(diào)互動(dòng)的原則，建立《物權(quán)法》與礦產(chǎn)資源法律法規(guī)之間的有效銜接，并充分發(fā)揮促進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與流動(dòng)的民法功能對(duì)促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用及資產(chǎn)化管理的改革目標(biāo)，使礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)更加充滿活力，推動(dòng)礦業(yè)權(quán)管理更趨規(guī)范化和法制化。
(2)通過(guò)大量的個(gè)案分析與抽象處理，推動(dòng)制度完善。結(jié)合對(duì)《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)行政法規(guī)的全面修訂，同步對(duì)《高法解釋》進(jìn)行修改完善，著重與礦業(yè)權(quán)審批登記、出讓轉(zhuǎn)讓、采礦權(quán)抵押登記（備案）、礦業(yè)權(quán)保護(hù)與救濟(jì)等方面的實(shí)體與程序性規(guī)定有效銜接，完善旨在維護(hù)國(guó)家資源所有權(quán)與保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益、促進(jìn)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和資源合理開(kāi)發(fā)利用、安全環(huán)保的統(tǒng)一明確、合理公正的裁判規(guī)則，加強(qiáng)專業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)，解決全國(guó)各級(jí)法院對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)的理解差異較大、裁判標(biāo)準(zhǔn)不一而產(chǎn)生同類錯(cuò)案等問(wèn)題。
(3)進(jìn)一步加強(qiáng)礦業(yè)領(lǐng)域行政立法，做好行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)。建立完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制和以礦業(yè)權(quán)爭(zhēng)議為主的涉礦案件的訴訟程序，進(jìn)一步明確行政、司法機(jī)關(guān)之間的職能界限與合作銜接關(guān)系。
(4)充分發(fā)揮專業(yè)人員作用，建立礦產(chǎn)資源損害價(jià)值評(píng)估鑒定與專家參與訴訟制度。在理論研討與案件審理過(guò)程中，選用具有豐富礦政管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與相關(guān)立法執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員建立專家?guī)欤浞职l(fā)揮其專業(yè)技術(shù)支撐作用，配合勘驗(yàn)和檢查提供專業(yè)咨詢意見(jiàn)，為裁判分清礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)、合理賠償?shù)忍峁﹨⒖?，增?qiáng)審判工作效率與司法公正。
(5)重視礦政管理人才培養(yǎng)和專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，提高整體素質(zhì)。近年來(lái)，礦業(yè)法制建設(shè)明顯滯后，礦政管理改革壓力加大，礦產(chǎn)資源管理學(xué)術(shù)研究與司法領(lǐng)域同礦業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及實(shí)務(wù)管理嚴(yán)重脫節(jié)，礦政管理業(yè)務(wù)力量薄弱問(wèn)題凸顯，亟待制定實(shí)施礦產(chǎn)資源管理專業(yè)人才教育、培訓(xùn)與儲(chǔ)備戰(zhàn)略規(guī)劃，引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)力量共同關(guān)注、支持和參與礦業(yè)改革與發(fā)展。
劉欣（1971—），男，山東省濰坊市人，現(xiàn)于自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司工作，法學(xué)博士、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，多年從事礦產(chǎn)資源實(shí)務(wù)管理和理論研究，研究方向：環(huán)境資源保護(hù)法、人口資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。
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